การเกษตร
ลัทธพร รัตนวรารักษ์ และ โสมรัศมิ์ จันทรัตน์ สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ้งภากรณ์ รายงานผลงานวิจัย “ถอดบทเรียนมาตรการพักหนี้เกษตรกรไทย ช่วยเกษตรกรไทยได้จริงหรือ?” สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ้งภากรณ์ โดยทำการศึกษามาตรการพักหนี้ในรอบกว่าสองทศวรรษ โดยศึกษาผลกระทบของมาตรการพักหนี้ต่อการสะสมหนี้และการชำระหนี้ ตลอดถึงผลต่อการออมและการลงทุนทำเกษตรของครัวเรือนเกษตรกรไทยทั่วประเทศ
การศึกษาใช้ข้อมูลสินเชื่อรายสัญญาในช่วง 9 ปีที่ผ่านมา ของลูกหนี้ตัวอย่าง 1 ล้านคนที่สุ่มจากลูกหนี้รายย่อยของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ซึ่งเป็นสถาบันการเงินรายใหญ่ที่สุดของเกษตรกรไทยและเป็นช่องทางหลักในการออกมาตรการพักชำระหนี้ของภาครัฐ
ผลการศึกษาชี้ว่า 13 มาตรการพักหนี้ในอดีต ที่ทำในวงกว้าง ต่อเนื่องยาวนาน และไม่มีเงื่อนไขการรักษาวินัยทางการเงินที่ดี จะไม่สามารถแก้ปัญหาให้ลูกหนี้เกษตรกรในกลุ่มต่าง ๆ ได้อย่างยั่งยืน การศึกษานี้สามารถสะท้อนบทเรียนต่อการออกแบบนโยบายพักหนี้ และแนวทางการแก้หนี้เกษตรกรอย่างยั่งยืนได้
รายงานวิจัย ระบุว่าปัญหาหนี้สินเกษตรกรไทยเป็นปัญหาที่ต้องได้รับการแก้ไขอย่างจริงจังและเร่งด่วน โดยข้อมูลสำรวจครัวเรือนเกษตรของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ และข้อมูลสินเชื่อรายสัญญาจากเครดิตบูโร แสดงให้เห็นว่าเกษตรกรไทยมีหนี้สินกันเป็นวงกว้าง มีหนี้เฉลี่ยมากถึงกว่า 450,000 บาทต่อครัวเรือน และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยโตขึ้นถึง 75% ในช่วง 8 ปีที่ผ่านมา และกว่า 57% ของครัวเรือนมีหนี้สินสูงเกินศักยภาพในการชำระไปแล้ว
ครัวเรือนเกษตรกรกว่าครึ่งมีแนวโน้มที่จะติดกับดักหนี้ที่ไม่สามารถปิดจบได้ หรือเรียกว่าเป็นหนี้เรื้อรัง (persistent debt) ทั้ง ๆ ที่รัฐก็มีมาตรการช่วยเหลือทางด้านสินเชื่อออกมาอย่างต่อเนื่อง
จากข้อมูลลูกหนี้เกษตรกรกว่า 4 ล้านรายในข้อมูลสินเชื่อเครดิตบูโรกว่า 5 ปี สามารถแยกกลุ่มลูกหนี้เกษตรกรที่กู้ในระบบออกได้เป็น 3 กลุ่มตามสถานการณ์และพลวัตหนี้ โดยกลุ่มใหญ่ที่สุดกว่า 49.7% เป็นกลุ่มหนี้เรื้อรัง (persistent debt) เพราะมีแนวโน้มไม่สามารถปิดจบหนี้ที่มีได้ก่อนอายุ 70 ปี เนื่องจากชำระได้เพียงดอกเบี้ยมาโดยตลอด เป็นกลุ่มที่กำลังติดกับดักหนี้ และเป็น priority และความท้าทายสำคัญในการแก้ไขปัญหาหนี้เกษตรกรไทย
ผลการศึกษาสรุปว่ามาตรการพักหนี้ในอดีตที่มักทำในวงกว้าง ต่อเนื่องยาวนาน และไม่มีเงื่อนไขการสร้างวินัย ไม่สามารถแก้ปัญหาให้ลูกหนี้เกษตรกรในกลุ่มต่าง ๆ ได้ และอาจไม่ได้เป็นการใช้งบประมาณรัฐอย่างคุ้มค่า
กลุ่มเกษตรกรที่มีศักยภาพในการกู้และชำระหนี้อยู่แล้ว เมื่อเข้าร่วมมาตรการพักหนี้กลับมีหนี้เพิ่มขึ้นและมีแนวโน้มการผิดนัดชำระหนี้เพิ่มขึ้นกว่ากลุ่มอื่น ๆ แสดงให้เห็นว่าการได้เข้ามาตรการพักหนี้โดยไม่จำเป็นกลับอาจสร้างปัญหาหนี้เพิ่มขึ้น ทำให้แรงจูงใจในการชำระหนี้บิดเบี้ยว และขาดวินัยการชำระหนี้ทั้ง ๆ ที่เคยจ่ายหนี้ได้ปรกติ โดยมีการขอสินเชื่อเพิ่มเติมในปริมาณมากเพื่อไปลงทุนทำการเกษตรในช่วงที่อยู่ในมาตรการพักหนี้
กลุ่มเกษตรกรที่มีศักยภาพ แต่ประสบปัญหาในการชำระหนี้และมีความเสี่ยงสูง การพักหนี้อาจมีผลดีบ้าง เช่น ช่วยบรรเทาปัญหาสภาพคล่องให้เกษตรกรในระยะสั้น ทำให้สามารถลงทุนทำการเกษตรเพื่อสร้างรายได้ต่อไปได้ แต่ยังไม่ทำให้การชำระหนี้ปรับดีขึ้น อีกทั้งยังมีแนวโน้มกลับเข้าไปพักหนี้ต่ออย่างมีนัยสำคัญ ดังนั้น การพักหนี้ไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาหนี้ในระยะยาวให้กลุ่มนี้ได้ เพราะหากรัฐมีมาตรการพักหนี้ไปเรื่อย ๆ ก็อาจสร้างแรงจูงใจที่บิดเบี้ยว (moral hazard) ทำให้เกษตรกรพึ่งพิงการพักหนี้ และไม่มีแรงจูงใจที่จะปรับตัวและเสริมสร้างศักยภาพ
กลุ่มเกษตรกรที่ชำระหนี้ไม่ได้อยู่แล้ว เช่น กลุ่มผู้สูงอายุ จะมียอดหนี้สะสมและมีแนวโน้มการผิดนัดชำระหนี้เพิ่มขึ้น และการพักหนี้ไม่ได้ช่วยให้เกิดการออมและลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งเปรียบเหมือนการผลักปัญหาไปในอนาคต และไม่ช่วยให้กลับมาชำระหนี้ได้
งานวิจัยนี้ นำมาซึ่ง 3 นัยเชิงนโยบายสำคัญต่อการออกแบบมาตรการพักหนี้ และบทบาทภาครัฐในการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรอย่างยั่งยืน
มาตรการพักหนี้ ควรเป็นมาตรการระยะสั้น และตรงจุด รวมทั้งทำในวงจำกัด สำหรับลูกหนี้ที่ยังมีศักยภาพ แต่ประสบปัญหาในการชำระหนี้ชั่วคราวเท่านั้น แทนที่จะให้กับทุกคนในวงกว้าง เพื่อป้องกันการเสียวินัยทางการเงินของลูกหนี้กลุ่มที่ยังสามารถจ่ายหนี้ได้ตามปกติ
มาตรการพักหนี้ ควรถูกออกแบบพร้อมกลไกสร้างแรงจูงใจให้ลูกหนี้ทุกกลุ่มยังรักษาวินัยในการชำระหนี้อย่างต่อเนื่อง ซึ่งสำหรับกลุ่มลูกหนี้ดีที่สามารถชำระหนี้ได้ตามปกติ ต้องมีกลไกที่ทำให้ลูกหนี้ยังเลือกชำระหนี้อย่างมีวินัย ป้องกันไม่ให้เข้าร่วมมาตรการพักหนี้ เช่น การลดดอกเบี้ยสินเชื่อใหม่สำหรับลูกหนี้ที่ชำระได้ตามปกติ เพื่อสร้างแรงกระตุ้นให้ชำระหนี้ต่อเนื่อง
ส่วนลูกหนี้ที่ประสบปัญหาและจำเป็นต้องเข้ามาตรการพักหนี้ ควรมีกลไกที่ยังทำให้ลูกหนี้มีแรงจูงใจและความพยายามที่จะชำระหนี้ตามความสามารถได้อย่างต่อเนื่อง เช่น การพักชำระหนี้เพียงบางส่วน ทำให้ลูกหนี้ยังสามารถชำระหนี้ได้
นอกจากนี้ อาจมีแนวทางเสริมให้เกษตรกรที่เข้ามาตรการพักหนี้มีการปรับตัว เพื่อเพิ่มศักยภาพในการหารายได้ และลดความเสี่ยง ซึ่งจะช่วยเพิ่มความสามารถในการชำระหนี้ในระยะยาว
มาตรการพักหนี้ไม่ควรเป็นเครื่องมือหลักในการช่วยบริหารจัดการความเสี่ยงให้เกษตรกร และควรถูกใช้เฉพาะในสถานการณ์ที่เกินความสามารถในการบริหารจัดการของเกษตรกรจริง ๆ เช่น ในกรณีการระบาดของไวรัสโควิด 19 หรือการเกิดภัยธรรมชาติรุนแรงเท่านั้น เพื่อลดการพึ่งพิงมาตรการพักหนี้และป้องกันปัญหา moral hazard ซึ่งในอนาคตหากมีความเสี่ยงของการทำการเกษตรมากขึ้น ระบบประกันสินเชื่ออาจเป็นเครื่องมือสำคัญที่จะสามารถช่วยลดความเสี่ยงต่อการผิดนัดชำระหนี้ของเกษตรกรได้อย่างยั่งยืนกว่า
มาตรการพักหนี้ ไม่ควรเป็นเครื่องมือหลักของรัฐในการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรอย่างยั่งยืน โดยแนวทางการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรอย่างยั่งยืนควรมองระยะยาว และมุ่งช่วยให้เกษตรกรทุกกลุ่มสามารถชำระหนี้ได้ตามศักยภาพ และสามารถลดหนี้ได้ในระยะยาว และเข้าถึงสินเชื่อใหม่ที่มีคุณภาพและสามารถชำระคืนได้ ซึ่งรัฐจะมีบทบาทสำคัญในการ fill in policy gap โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการช่วยลดภาระหนี้ของกลุ่มลูกหนี้เรื้อรังกว่า 50% ลูกหนี้เกษตรกรทั้งระบบ เพื่อให้ลูกหนี้กลุ่มนี้สามารถชำระหนี้ไปถึงเงินต้น และลดหนี้ได้ ซึ่งจะเป็นการใช้งบประมาณอย่างคุ้มค่าเนื่องจากสามารถช่วยปลดล๊อคลูกหนี้เกษตรกรส่วนใหญ่ให้มีทางออกจากกับดักหนี้ได้
นอกจากนี้รัฐมีบทบาทสำคัญในการสร้างเสริมศักยภาพ และภูมิคุ้มกันให้ครัวเรือนเกษตรกร เพื่อให้เกษตรกรทุกกลุ่มสามารถชำระหนี้ได้ ไม่สะดุด และลดการพึ่งพิงสินเชื่อในอนาคต
