สังคม คุณภาพชีวิต
เวทีเสวนา “Forum for Change จากความคิด สู่อนาคตที่ออกแบบร่วมกัน” เมื่อวันที่ 1 ต.ค. 2569 ภายใต้หลักสูตรการพัฒนาผู้จัดการงานวิจัย พัฒนาและนวัตกรรม ด้านนโยบาย รุ่นที่ 3 ได้จัดเสวนาในหัวข้อ “ร่าง พ.ร.บ. กัญชากับอนาคตกัญชาไทย อะไรจะเปลี่ยนไป?” เพื่อถกแถลงทิศทางทางกฎหมาย มาตรการกำกับดูแล และผลกระทบต่อผู้ประกอบการทุกระดับ
ขณะนี้พัฒนาการทางกฎหมายกัญชาไทยกำลังเดินทางเข้าสู่จุดเปลี่ยนสำคัญอีกครั้ง จากเดิมที่เคยถูกควบคุมเป็นยาเสพติดอย่างเข้มงวดตาม พ.ร.บ. ยาเสพติดให้โทษ พ.ศ. 2522 และได้หลุดจากการเป็นยาเสพติดในปี พ.ศ. 2564 (ยกเว้นสารสกัดที่มี THC เกิน 0.2%) จนนำไปสู่ช่วงสภาวะสุญญากาศทางกฎหมาย ทำให้ภาครัฐต้องแก้ปัญหาเฉพาะหน้าด้วยการนำ พ.ร.บ. คุ้มครองและส่งเสริมภูมิปัญญาการแพทย์แผนไทย พ.ศ. 2542 และประกาศกระทรวงสาธารณสุขมาใช้ประคับประคอง
ความจำเป็นเร่งด่วนในปัจจุบันคือการผลักดัน “ร่างพระราชบัญญัติควบคุมกัญชา พ.ศ. …” ซึ่งเป็นกฎหมายเฉพาะ เพื่อเข้ามาควบคุมกัญชาแบบครบวงจรตั้งแต่ “ต้นน้ำถึงปลายน้ำ” โดยเน้นย้ำการใช้ประโยชน์ทางการแพทย์และการวิจัยเป็นหลัก พร้อมทั้งปิดช่องโหว่การนำไปใช้ผิดวัตถุประสงค์ในเชิงนันทนาการ
ขณะที่ร่าง พ.ร.บ. ควบคุมกัญชา (77 มาตรา) เข้าสู่กระบวนการตรวจพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา ตั้งแต่วันที่ 6 ตุลาคม 2569 โดยปรับชื่อเพื่อเน้นย้ำภารกิจ “ควบคุม” ช่อดอกกัญชาซึ่งเป็นส่วนที่มีสาร THC สูงสุด
กำหนดระบบใบอนุญาตเป็น 7 ประเภท มีอายุ 3 ปี พร้อมจัดทำระบบดิจิทัล สำหรับรายงานบัญชีรับ-จ่ายทุก 3 เดือน และใช้ระบบรหัส Lot ID เชื่อมโยงกับใบสั่งจ่ายยา ภ.ท.33
แต่ก็มีผลกระทบต่อผู้ประกอบการและเกษตรกรรายย่อย: โดยเฉพาะข้อกังวลเรื่องต้นทุนการตรวจวิเคราะห์ทางห้องปฏิบัติการ และมาตรฐานฟาร์ม ซึ่งภาครัฐชี้แจงว่ามีการแบ่งขนาดแปลงปลูก (เล็ก-กลาง-ใหญ่) และกระจายอำนาจเจ้าหน้าที่กว่า 200,000 นายเพื่อดูแลให้สอดคล้องกับความเป็นจริง
คาดการณ์ว่ากระบวนการตรากฎหมายจนถึงการออกกฎหมายลำดับรอง 15 ฉบับ จะใช้เวลาประมาณ 1-2 ปี ซึ่งภาครัฐยืนยันว่าจะมีการสื่อสารและให้ระยะเวลาผู้ประกอบการในการปรับตัวอย่างเหมาะสม
เส้นทางกฎหมายกัญชาไทย จากยาเสพติด สู่การควบคุมเฉพาะทาง
ณัฐฐิรา ชัชจิรากุลโรจน์ ผู้อำนวยการกองกฎหมาย กรมการแพทย์แผนไทยและแพทย์ทางเลือก ได้ฉายภาพวิวัฒนาการทางกฎหมายของกัญชาในประเทศไทย เพื่อให้เห็นบริบทการเปลี่ยนแปลงตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน
- พ.ร.บ. กัญชา พ.ศ. 2477: ควบคุมเข้มงวด 4 ห้าม ได้แก่ ห้ามปลูก ห้ามขาย ห้ามเสพ และห้ามครอบครอง
- พ.ร.บ. ยาเสพติดให้โทษ พ.ศ. 2522: กำหนดให้กัญชาเป็นยาเสพติดให้โทษประเภท 5 (สอดคล้องกับอนุสัญญาเดี่ยว 1961)
- พ.ร.บ. ยาเสพติดให้โทษ (ฉบับที่ 7) พ.ศ. 2562: เริ่มปลดล็อกให้ใช้ประโยชน์ทางการแพทย์และการศึกษาวิจัย
- การปลดล็อกปี พ.ศ. 2564: กัญชาหลุดจากการเป็นยาเสพติดประเภท 5 (ยกเว้นสารสกัดที่มี THC เกิน 0.2%)
- ประกาศกระทรวงสาธารณสุข (สมุนไพรควบคุม): ออกมาตรการชั่วคราว ควบคุม “ช่อดอก” และการสั่งจ่ายโดยแพทย์ (พท.33)
- ร่าง พ.ร.บ. ควบคุมกัญชา พ.ศ. …: กฎหมายเฉพาะ ครอบคลุมตั้งแต่ต้นน้ำจนถึงปลายน้ำ รวมทั้งสิ้น 77 มาตรา
“เดิมทีประเทศเราเคยมี พ.ร.บ. กัญชา ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2477 ในสมัยรัชกาลที่ 8 ซึ่งสะกดด้วย ‘กไก่-ญหญิงสองตัว’ แต่มาตรการยุคนั้นควบคุมเข้มงวดเหมือนยาเสพติด ต่อมาเมื่อมีอนุสัญญาเดี่ยวว่าด้วยยาเสพติดให้โทษ ค.ศ. 1961 ประเทศไทยจึงนำกัญชาไปไว้ใน พ.ร.บ. ยาเสพติดให้โทษ พ.ศ. 2522 เป็นยาเสพติดประเภท 5” ณัฐฐิรา กล่าว
ผู้อำนวยการกองกฎหมาย กรมการแพทย์แผนไทยและแพทย์ทางเลือก อธิบายต่อว่า เมื่อบริบทโลกเปลี่ยนไป Scientific Evidence เริ่มชี้ชัดว่ากัญชามีประโยชน์ทางการแพทย์ เช่น สาร CBD ช่วยรักษาโรคลมชัก สาร THC ช่วยบรรเทาอาการนอนไม่หลับ หรือบรรเทาผลข้างเคียงจากคีโมในผู้ป่วยมะเร็ง ประเทศไทยจึงเริ่มแก้ไขกฎหมายในปี 2562 และปลดออกจากยาเสพติดในปี 2564
ทว่า การปลดล็อกดังกล่าวทำให้เกิด “สภาวะสุญญากาศ” เนื่องจากไม่มีกฎหมายระดับ พ.ร.บ. มาควบคุมการใช้งานโดยเฉพาะ กรมการแพทย์แผนไทยฯ จึงต้องนำ พ.ร.บ. คุ้มครองและส่งเสริมภูมิปัญญาการแพทย์แผนไทย พ.ศ. 2542 มาประยุกต์ใช้เพื่อควบคุม “ช่อดอกกัญชา” ซึ่งเป็นส่วนที่มีสาร THC สูงสุด ผ่านการออกประกาศเป็นสมุนไพรควบคุม และบังคับใช้ใบสั่งจ่ายยา (ภ.ท.33)
การจัดทำ ร่าง พ.ร.บ. ควบคุมกัญชา พ.ศ. … จำนวน 77 มาตรา จึงเป็นการสร้างกฎหมายเฉพาะของตัวเอง เพื่อกำกับดูแลกิจกรรมกัญชาครบวงจร ตั้งแต่การเพาะปลูก การแปรรูป การจำหน่าย การนำเข้า และการส่งออก เพื่อให้สอดคล้องกับมาตรฐานสากลและป้องกันปัญหาสังคม
กติกาใหม่และระบบกำกับดูแล โครงสร้างใบอนุญาต 7 ประเภท
ด้าน ภญ.ปทุมมาศ สิริกวิน รองผู้อำนวยการกองกัญชาทางการแพทย์ กรมการแพทย์แผนไทยและแพทย์ทางเลือก ให้รายละเอียดเกี่ยวกับกลไกการกำกับดูแลตามร่าง พ.ร.บ. ควบคุมกัญชา ฉบับใหม่ โดยแบ่งโครงสร้างการดำเนินงานออกเป็น 3 ฝ่าย ได้แก่ ผู้ขออนุญาต/ผู้ประกอบการ, ฝ่ายกำกับดูแล/ผู้ตรวจ และผู้รับบริการ/ประชาชน
รายละเอียดระบบใบอนุญาต 7 ประเภท (อายุใบอนุญาต 3 ปี)
- ใบอนุญาตการเพาะปลูก
- ใบอนุญาตการผลิต
- ใบอนุญาตการนำเข้า
- ใบอนุญาตการส่งออก
- ใบอนุญาตการจำหน่าย
- ใบอนุญาตการนำเข้าเฉพาะคราว
- ใบอนุญาตส่งออกเฉพาะคราว
ภญ.ปทุมมาศ เน้นย้ำว่า ร่างกฎหมายฉบับใหม่ปรับเปลี่ยนระบบการอนุมัติและการรายงานผลให้ยึดหลัก การตรวจสอบย้อนกลับได้ (Traceability) และความโปร่งใสผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์
- ระบบบัญชีและการรายงาน: ผู้ได้รับใบอนุญาตมีหน้าที่จัดทำบัญชีรับ-จ่าย และรายงานข้อมูลทุก 3 เดือน ตามมาตรา 25/5 ผ่านระบบดิจิทัล
- อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่: ตามมาตรา 50 เจ้าหน้าที่มีอำนาจเข้าตรวจสถานที่ เก็บตัวอย่าง ค้นเมื่อมีเหตุอันควรสงสัย ยึดหรืออายัด และเรียกเอกสารหลักฐาน โดยมาตรา 54 กำหนดให้พนักงานเจ้าหน้าที่เป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา
- ช่องทางการเข้าถึงของผู้รับบริการ: ประชาชนจะเข้าถึงช่อดอกกัญชาได้เฉพาะในสถานประกอบการ 4 ประเภทที่ได้รับอนุญาต ได้แก่ สถานพยาบาล, ร้านขายยาแผนปัจจุบัน, ร้านขายผลิตภัณฑ์สมุนไพร และสถานที่ปฏิบัติงานของหมอพื้นบ้าน โดยต้องมีใบสั่งจ่ายยา พท.33 จากผู้ประกอบวิชาชีพ และจำหน่ายได้ไม่เกินปริมาณการใช้ 30 วันต่อครั้ง
เสียงสะท้อนจากผู้ประกอบการ ต้นทุน มาตรฐาน และความซ้ำซ้อน
ในมุมมองของผู้ประกอบการ จอมขวัญ วรธนาพิทักษ์ อดีตรองประธานวิสาหกิจ รักจังฟาร์ม (Herb House) สะท้อนข้อกังวลของเกษตรกรและวิสาหกิจชุมชนรายย่อย ซึ่งเป็นกลุ่มแรกที่ก้าวเข้ามาลงทุนตามนโยบายรัฐบาลในยุคเริ่มต้น โดยข้อกังวลของผู้ประกอบการคือ
- ค่าตรวจวิเคราะห์ COA (THC/CBD/Heavy Metal) สูงถึง 10,000 – 20,000 บาทต่อครั้ง
- มาตรฐานฟาร์ม GSCP ต้องใช้เงินทุนปรับปรุงโครงสร้างสูง
- ความกังวลเรื่องกลุ่มทุนต่างชาติ (ทุนจีน) เข้ามาสวมสิทธิ์ หรือชุบมือเปิป
- ความไม่แน่นอนของกฎหมายทำให้นักลงทุนขาดความเชื่อมั่น
ขณะที่กรมการแพทย์แผนไทยฯ ชี้แจงแนวทางแก้ปัญหาและผ่อนคลายจากภาครัฐคือ
- แบ่งขนาดแปลงปลูกเป็น ขนาดเล็ก (ไม่เกิน 5 ไร่), ขนาดกลาง (เกิน 5 ถึง 20 ไร่) และขนาดใหญ่ (เกิน 20 ถึง 400 ไร่)
- ใช้สถาบันวิจัยของรัฐ หรือกรมวิชาการเกษตร ช่วยเป็นทางเลือกในการตรวจวิเคราะห์เพื่อลดภาระค่าใช้จ่าย
- ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตคงไว้ที่ 3,000 บาท ต่อ 3 ปี
- บูรณาการเจ้าหน้าที่กว่า 200,000 นาย เพื่อควบคุมร้านค้าและตรวจ Nominee ต่างชาติ
“เกษตรกรรายย่อยเริ่มต้นทำมาตั้งแต่กฎหมายเปิดช่วงแรก แต่พอมาตรฐานเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ เช่น ค่าตรวจสารสกัด ค่าตรวจโลหะหนัก หรือค่า COA ตกครั้งละ 10,000 ถึง 20,000 บาท วิสาหกิจชุมชนไม่มีต้นทุนมากพอ จึงอยากเสนอให้รัฐบาลแบ่งระดับเกณฑ์ควบคุมตามความเสี่ยง เช่น ช่อดอกที่จะไปทำ Medical Grade ควรตรวจเข้มงวด แต่ถ้าส่งเข้าโรงสกัดขนาดใหญ่ที่มีเครื่องเหวี่ยงแยกสารพิษออกได้อยู่แล้ว อาจจะผ่อนปรนเกณฑ์เอกสารลงเพื่อลดต้นทุนให้เกษตรกร” จอมขวัญ กล่าว
นอกจากนี้ จอมขวัญ ยังได้ฝากประเด็นเรื่องการตรวจสอบโครงสร้างทุนเพื่อปกป้องเกษตรกรไทย ไม่ให้ทุนต่างชาติสวมสิทธิ์เข้ามาเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ รวมถึงเรียกร้องให้ภาครัฐกำหนดกรอบระยะเวลาที่ชัดเจนในช่วงเปลี่ยนผ่าน เพื่อให้ภาคธุรกิจสามารถวางแผนการลงทุนและการตลาดได้อย่างถูกต้อง
จากการเสวนา วิทยากรทั้ง 3 ท่านได้ร่วมกันนำเสนอทางออกและการเตรียมความพร้อมเพื่อสร้างระบบกัญชาทางการแพทย์ที่ยั่งยืน โดยแบ่งออกเป็นมัติต่างๆ ดังนี้
1. การแบ่งระดับมาตรฐานตามขนาดและความเสี่ยง
ภญ.ปทุมมาศ อธิบายว่า กรมการแพทย์แผนไทยฯ ได้ออกแบบคู่มือ SOP และแนวทางปฏิบัติโดยจัดหมวดหมู่ขนาดแปลงปลูกเพื่อลดภาระผู้ประกอบการ
- แปลงขนาดเล็ก: พื้นที่ไม่เกิน 5 ไร่
- แปลงขนาดกลาง: พื้นที่เกิน 5 ไร่ แต่ไม่เกิน 20 ไร่
- แปลงขนาดใหญ่: พื้นที่เกิน 20 ไร่ แต่ไม่เกิน 400 ไร่ แม้จะใช้มาตรฐานความปลอดภัยกลางเพื่อป้องกันสารเคมีกำจัดศัตรูพืชตกค้าง แต่ระบบเอกสารและการสนับสนุนจะถูกปรับให้เหมาะสมกับขนาดและความเสี่ยงของแต่ละกิจการ
2. การบูรณาการกำลังเจ้าหน้าที่และการเฝ้าระวัง
ณัฐฐิรา ระบุว่า ปัจจุบันกรมฯ ได้แต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อกำกับดูแลครอบคลุมทั่วประเทศมากกว่า 200,000 นาย โดยดึงกำลังจากเจ้าหน้าที่ตำรวจ เจ้าหน้าที่กรุงเทพมหานคร ผู้ว่าราชการจังหวัด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และล่าสุดอยู่ระหว่างการเพิ่มเจ้าหน้าที่ ป.ป.ส. เข้าร่วมตรวจสอบ เพื่อป้องกันการนำช่อดอกไปใช้ผิดวัตถุประสงค์ฃ
3. ระบบเทคโนโลยีดิจิทัลและการเชื่อมโยงข้อมูล
เพื่อแก้ไขปัญหาการสวมสิทธิ์และการออกใบสั่งแพทย์ปลอม กรมการแพทย์แผนไทยฯ อยู่ระหว่างการพัฒนาระบบข้อมูลกลาง
- ระบบ GPS ปักหมุดพิกัดร้านจำหน่ายช่อดอกกัญชาที่ถูกกฎหมายทั่วประเทศ ให้ประชาชนตรวจสอบได้ผ่านเว็บไซต์
- Lot ID Tracking การกำหนดรหัส Lot ของช่อดอกกัญชา และเชื่อมโยงข้อมูลเข้ากับแอปพลิเคชันภาครัฐ (เช่น หมอพร้อม) เพื่อยืนยันตัวตนผู้ป่วยและติดตามการสั่งจ่าย พท.33
ลำดับขั้นการเชื่อมโยงข้อมูลกัญชาทางการแพทย์
- แปลงปลูก (มาตรฐาน GACP)
- กำหนดรหัส Lot ID ช่อดอกกัญชา
- กระจายสู่ร้านขายยา / สถานพยาบาล
- ออกใบสั่งยาโดยแพทย์ (ภ.ท.33)
- ตรวจสอบย้อนกลับและยืนยันตัวตนผ่านแอปพลิเคชันภาครัฐ
จากการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในเวทีเสวนา ข้อเสนอแนะสำคัญจากผู้แทนแต่ละฝ่าย เพื่อขับเคลื่อนนโยบายกัญชาไทยให้เกิดผลสัมฤทธิ์จริง มีดังนี้
- ภญ.ปทุมมาศ สิริกวิน รองผู้อำนวยการกองกัญชาทางการแพทย์ เสนอพัฒนาระบบข้อมูลและการตรวจสอบย้อนกลับ มุ่งเน้นการเชื่อมโยงข้อมูลตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำ กำหนดรหัส Lot ID ช่อดอกกัญชา และเชื่อมโยงเข้ากับระบบสั่งจ่ายยา พท.33 และดิจิทัลแอปพลิเคชันของรัฐ
- จอมขวัญ วรธนาพิทักษ์ อดีตรองประธานวิสาหกิจ รักจังฟาร์ม เสนอว่าควรจัดกลุ่มใบอนุญาตตามระดับความเสี่ยง ปรับเกณฑ์มาตรฐานและค่าใช้จ่ายด้านเอกสาร/การตรวจวิเคราะห์ให้สอดคล้องกับประเภทกิจการและความเสี่ยงจริง ไม่ใช้เกณฑ์เดียวตัดสินทุกรูปแบบธุรกิจ
- ณัฐฐิรา ชัชจิรากุลโรจน์ ผู้อำนวยการกองกฎหมาย กรมการแพทย์แผนไทยและแพทย์ทางเลือก เสนอผลักดันให้กัญชาเป็นยาอย่างแท้จริงเพื่อทดแทนการนำเข้ายาแผนปัจจุบัน และสร้างกลไกช่วยเหลือร้านค้ารายย่อยด้านการตรวจวิเคราะห์ในชั้นกฎหมายลูก
ร่างพระราชบัญญัติควบคุมกัญชา พ.ศ. … กำลังอยู่ในขั้นตอนการพิจารณาตรวจร่างอย่างละเอียดโดยคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งเริ่มนัดแรกในวันที่ 6 ตุลาคม 2569 จากนั้นจะต้องเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา (สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา) รวมถึงการยกร่างกฎหมายลำดับรองอีกกว่า 15 ฉบับ
กระบวนการทางกฎหมายทั้งหมดคาดว่าจะใช้เวลาประมาณ 1 ถึง 2 ปี จึงจะเปิดบังคับใช้ได้อย่างเต็มรูปแบบ ช่วงเวลานี้จึงเป็น ”ระยะเวลาเปลี่ยนผ่าน“ ที่สำคัญยิ่ง ซึ่งกรมการแพทย์แผนไทยและแพทย์ทางเลือกยืนยันว่าจะมีการสื่อสารผ่านระบบออนไลน์และออฟไลน์อย่างต่อเนื่อง เพื่อให้ผู้ประกอบการ เกษตรกร และประชาชน สามารถปรับตัวและก้าวเข้าสู่ระบบกัญชาทางการแพทย์ที่ปลอดภัยและได้มาตรฐานร่วมกัน
