สังคม คุณภาพชีวิต
เพื่อให้สามารถแยกแยะผู้ที่สมควรได้รับความช่วยเหลือออกจากผู้ที่ไม่เข้าเกณฑ์ได้อย่างแม่นยำยิ่งขึ้น สะท้อนถึงความพยายามในการใช้งบประมาณภาครัฐอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น
ขณะเดียวกัน รัฐบาลยังได้ดำเนินมาตรการเชิงรุกในการค้นหากลุ่มคนจนที่อาจตกหล่นจากระบบ ผ่านการใช้ฐานข้อมูลทะเบียนราษฎรของกระทรวงมหาดไทย ควบคู่กับการลงพื้นที่สำรวจโดยเจ้าหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์
อย่างไรก็ตาม แม้ความพยายามดังกล่าวจะสะท้อนถึงความตั้งใจของภาครัฐในการเข้าถึงผู้มีรายได้น้อยให้ครอบคลุมมากขึ้น แต่การคัดกรองผู้มีสิทธิและการค้นหาคนจนที่ตกหล่นยังคงเป็นโจทย์ท้าทายของนโยบายสวัสดิการไทย โดยเฉพาะในบริบทที่แรงงานจำนวนมากอยู่ในภาคเศรษฐกิจนอกระบบ มีรายได้ไม่แน่นอน ขาดหลักฐานและเอกสารในการพิสูจน์ยืนยันความยากจน ทำให้ยากต่อการตรวจสอบด้วยข้อมูลทางการ รวมถึงการใช้ประโยชน์จากช่องโหว่ของเกณฑ์คัดกรอง เรื่องเหล่านี้ส่งผลให้เกิดทั้งปัญหาผู้ที่ไม่ควรได้รับสิทธิแต่ได้รับสิทธิ (inclusion error) และผู้ที่ควรได้รับสิทธิแต่กลับไม่ได้รับสิทธิ (exclusion error)
คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่าจะคัดกรองคนจนได้แม่นยำขึ้นอย่างไร แต่รวมถึงว่ามีรูปแบบการช่วยเหลือทางสังคมอื่นใดที่อาจลดข้อจำกัดเหล่านี้ได้หรือไม่ บทความนี้จึงพาไปดูทางเลือกในการดำเนินนโยบายที่รัฐบาลอาจเริ่มศึกษา หรือหยิบมาใช้ในสถานการณ์ที่เหมาะสมในอนาคต
นโยบายทางเลือกที่ผู้เขียนเห็นว่าน่าสนใจคือ นโยบายการประกันรายได้ถ้วนหน้า (Universal Income Guarantee: UIG) ซึ่งนำมาจากแนวคิดที่เสนอโดย ศาสตราจารย์ ดร.เมธี ครองแก้ว หลักการสำคัญของนโยบายนี้คือ รัฐกำหนดระดับรายได้ขั้นต่ำที่ประชาชนทุกคนพึงมี หรือที่เรียกว่า Minimum Guaranteed Income และให้การสนับสนุนทางการเงินแก่ผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าระดับดังกล่าว เพื่อให้ทุกคนมีรายได้ไม่ต่ำกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำที่กำหนดไว้
ภายใต้แนวคิดนี้ ประชาชนที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์จะได้รับเงินช่วยเหลือจากภาครัฐตามส่วนต่างระหว่างรายได้ที่ได้รับจริงกับรายได้ขั้นต่ำที่รัฐรับประกัน ขณะที่ผู้ที่มีรายได้สูงกว่าเกณฑ์จะไม่ได้รับเงินสนับสนุนเพิ่มเติม ส่งผลให้การช่วยเหลือของภาครัฐมุ่งเน้นไปยังผู้ที่มีความจำเป็นมากกว่า ทั้งยังลดความจำเป็นในการกำหนดเงื่อนไขหรือคุณสมบัติที่ซับซ้อนเช่นเดียวกับระบบสวัสดิการแบบมุ่งเป้าในปัจจุบัน โดยสามารถเขียนหลักการของ UIG ในรูปสมการ (หากสมการทำให้ปวดหัวเล็กน้อย สามารถข้ามไปยังย่อหน้าถัดไปได้เลย เพราะสาระสำคัญของ UIG มีเพียงว่า รัฐจะช่วยเติมรายได้ให้กับผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำที่กำหนดไว้) ได้ดังนี้
จากสมการข้างต้น (S) คือเงินอุดหนุน (subsidy) ที่รัฐจ่ายให้แก่ประชาชน (M) คือระดับรายได้ขั้นต่ำที่รัฐรับประกัน (t) คืออัตราภาษีที่ใช้กับรายได้ที่ประชาชนหาได้ด้วยตนเอง (ไม่คิดภาษีจากเงินโอนของรัฐบาล) และ (E) คือรายได้ที่ประชาชนได้รับจากการทำงานหรือแหล่งรายได้อื่น
ภายใต้หลักการดังกล่าว เงินอุดหนุนที่ประชาชนได้รับจะขึ้นอยู่กับส่วนต่างระหว่างระดับรายได้ขั้นต่ำที่รัฐกำหนดกับรายได้ที่ประชาชนสามารถหาได้เอง โดยผู้ที่มีรายได้น้อยจะได้รับเงินอุดหนุนมากกว่า ขณะที่เงินอุดหนุนจะค่อย ๆ ลดลงเมื่อรายได้ของบุคคลเพิ่มสูงขึ้น กล่าวอีกนัยหนึ่ง ระบบนี้ทำหน้าที่เติมรายได้ให้กับผู้มีรายได้น้อยจนมีรายได้รวมไม่ต่ำกว่าระดับที่รัฐรับประกัน โดยรายได้รวมของประชาชนจะประกอบด้วยรายได้ที่หาได้เองและเงินอุดหนุนที่ได้รับจากภาครัฐ
ตารางด้านล่างแสดงตัวอย่างการทำงานของระบบ UIG โดยกำหนดให้ระดับรายได้ขั้นต่ำที่รัฐรับประกัน (M) เท่ากับ 3,000 บาทต่อเดือน และใช้อัตราภาษีแบบอัตราเดียว (flat rate) ร้อยละ 50 จะเห็นได้ว่า ประชาชนที่ไม่มีรายได้เลยจะได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐจำนวน 3,000 บาท ทำให้มีรายได้รวมเท่ากับระดับขั้นต่ำที่รัฐรับประกัน ขณะที่จำนวนเงินอุดหนุนจะค่อย ๆ ลดลงเมื่อประชาชนมีรายได้จากการทำงานเพิ่มขึ้น
ภายใต้ตัวอย่างนี้ ประชาชนที่มีรายได้ 1,000 บาท จะได้รับเงินอุดหนุน 2,500 บาท ทำให้มีรายได้รวม 3,500 บาท ส่วนผู้ที่มีรายได้ 4,000 บาท จะได้รับเงินอุดหนุน 1,000 บาท และมีรายได้รวม 5,000 บาท ในกรณีที่ประชาชนมีรายได้เท่ากับ 6,000 บาท จะไม่ได้รับเงินอุดหนุนอีกต่อไป เนื่องจากรายได้ที่หาได้เองสูงพอที่จะทำให้เงินอุดหนุนลดลงจนเป็นศูนย์ และเมื่อมีรายได้สูงกว่า 6,000 บาท จะเริ่มเป็นผู้จ่ายภาษีสุทธิให้แก่รัฐตามอัตราที่กำหนด
ดังนั้น UIG จึงเป็นการผสมผสานระหว่างการให้สวัสดิการและการปฏิรูปการเก็บภาษีไปพร้อมกัน ข้อดีของ UIG มีด้วยกันหลายประการ เช่น ไม่ต้องมีการพิสูจน์ยืนยันความยากจนผ่านเกณฑ์ต่าง ๆ ที่อาจทำให้คนจนตกหล่นโดยไม่ตั้งใจ รวมถึงจำนวนเงินอุดหนุนสอดคล้องกับระดับมาตรฐานการครองชีพของประชาชน คนที่จนมากได้รับเงินช่วยเหลือมาก คนที่จนน้อยได้รับเงินช่วยเหลือน้อย
แนวคิด UIG มีความคล้ายคลึงกับนโยยายสวัสดิการในรูปแบบของ Negative Income Tax (NIT) ซึ่งเป็นแนวคิดที่ได้รับการเสนอโดยนักเศรษฐศาสตร์อย่าง Milton Friedman โดยกำหนดองค์ประกอบสำคัญสองประการ ได้แก่ เกณฑ์รายได้ขั้นต่ำ (Income Threshold) และอัตราภาษีทางลบหรืออัตราการชดเชย (Negative Tax Rate) ภายใต้ระบบนี้ เงินช่วยเหลือจากรัฐจะคำนวณจากอัตราการชดเชยคูณกับส่วนต่างระหว่างเกณฑ์รายได้ขั้นต่ำกับรายได้ที่บุคคลหาได้จริง ส่งผลให้ผู้มีรายได้น้อยได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐ
ขณะที่ผู้มีรายได้สูงกว่าเกณฑ์ที่กำหนดจะไม่รับเงินช่วยเหลือและอาจต้องเสียภาษีตามระบบภาษีปกติ อย่างไรก็ตาม รายได้ขั้นต่ำที่รัฐรับประกันจริงภายใต้ NIT ไม่ได้เท่ากับเกณฑ์รายได้ขั้นต่ำที่กำหนดไว้ แต่เท่ากับผลคูณของเกณฑ์รายได้ขั้นต่ำกับอัตราการชดเชย ตัวอย่างเช่น หากกำหนดเกณฑ์รายได้ขั้นต่ำ 3,000 บาท และอัตราการชดเชย 50% ผู้ที่ไม่มีรายได้เลยจะได้รับเงินเพียง 1,500 บาท ไม่ใช่ 3,000 บาท
ในทางตรงกันข้าม UIG กำหนดให้รัฐรับประกันรายได้ขั้นต่ำแก่ประชาชนทุกคนตามจำนวนที่กำหนดไว้โดยตรง ผ่านสมการที่เงินอุดหนุนสุทธิเท่ากับรายได้ขั้นต่ำที่รัฐรับประกันลบด้วยภาษีที่เรียกเก็บจากรายได้ที่บุคคลหาได้เอง ภายใต้ระบบนี้ บุคคลที่ไม่มีรายได้จะได้รับรายได้ขั้นต่ำเต็มจำนวนทันที ตัวอย่างเช่น หากกำหนดรายได้ขั้นต่ำที่รัฐรับประกันไว้ที่ 3,000 บาท และใช้อัตราภาษีคงที่ 50% ผู้ที่ไม่มีรายได้เลยจะได้รับ 3,000 บาทเต็มจำนวน ขณะที่ผู้มีรายได้เพิ่มขึ้นจะถูกหักภาษีจากรายได้ดังกล่าว แต่ยังคงได้รับรายได้ขั้นต่ำที่รัฐกำหนดเป็นฐานรองรับอยู่เสมอ
ความแตกต่างที่สำคัญที่สุดระหว่างสองระบบจึงอยู่ที่ระดับรายได้ขั้นต่ำที่รัฐรับประกันให้แก่ประชาชน ภายใต้ NIT รายได้ขั้นต่ำที่รับประกันจริงมีค่าเท่ากับอัตราการชดเชยคูณกับเกณฑ์รายได้ขั้นต่ำ หรือ (tM) ขณะที่ภายใต้ UIG รัฐรับประกันรายได้ขั้นต่ำเต็มจำนวนเท่ากับ (M) โดยตรง ส่งผลให้ผู้มีรายได้น้อยได้รับการคุ้มครองมากกว่าเมื่อใช้ค่า M และอัตราภาษีเดียวกัน
นอกจากนี้ จุดที่ประชาชนเปลี่ยนสถานะจากผู้รับเงินอุดหนุนมาเป็นผู้จ่ายภาษีก็แตกต่างกันด้วย ภายใต้ NIT จุดตัดดังกล่าวเกิดขึ้นเมื่อรายได้เท่ากับเกณฑ์รายได้ขั้นต่ำ (E = M) ขณะที่ภายใต้ UIG จุดตัดจะเกิดขึ้นเมื่อรายได้เท่ากับรายได้ขั้นต่ำหารด้วยอัตราภาษี (E = M/t) ซึ่งมักสูงกว่า NIT อย่างมีนัยสำคัญ ตัวอย่างเช่น เมื่อกำหนด M เท่ากับ 3,000 บาท และอัตราภาษี 50% ผู้ได้รับสิทธิภายใต้ NIT จะหมดสิทธิรับเงินอุดหนุนเมื่อมีรายได้ถึง 3,000 บาท แต่ภายใต้ UIG จะยังได้รับเงินอุดหนุนจนกว่าจะมีรายได้ถึง 6,000 บาท
อย่างไรก็ตาม ความท้าทายสำคัญของนโยบาย UIG (รวมถึง NIT และนโยบายที่มีหลักคิดใกล้เคียงกันอย่าง Earned Income Tax Credit) คือ ในกรณีของประเทศกำลังพัฒนาอย่างไทยที่มีแรงงานนอกระบบคิดเป็นกว่าครึ่งของแรงงานทั้งหมด รัฐบาลไม่มีข้อมูลรายได้ที่แท้จริงของประชาชน จึงทำให้คำนวณเงินอุดหนุนเป็นรายบุคคลได้ยาก นอกจากนั้น หากรัฐบาลให้ประชาชนเป็นผู้แจ้งรายได้ (Self report) แรงงานนอกระบบอาจมีแรงจูงใจที่จะรายงานรายได้ต่ำกว่าความเป็นจริง เพราะเมื่อแจ้งรัฐว่ารายได้ต่ำหรือไม่มีรายได้เลยนั้น ย่อมหมายถึงการได้รับสวัสดิการที่มากขึ้น
ประสิทธิภาพของ UIG จึงขึ้นอยู่กับความสามารถของรัฐในการพัฒนาระบบข้อมูลรายได้ของประชาชนควบคู่ไปกับการผลักดันให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจเข้าสู่ระบบมากขึ้น (formalization) เพื่อให้การจัดสรรสวัสดิการเป็นไปอย่างแม่นยำและเป็นธรรม อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนผ่านดังกล่าวมีความท้าทายหลายประการและไม่น่าจะเกิดขึ้นได้ในระยะเวลาอันสั้น ทั้งในด้านแรงจูงใจและต้นทุนที่เป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงินของผู้ประกอบการ โดยเฉพาะธุรกิจขนาดเล็ก ตลอดจนการสร้างความตระหนักถึงประโยชน์ของการเข้าสู่ระบบของทั้งสถานประกอบการและแรงงาน
นอกจากนี้ ระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจของประเทศยังมีส่วนสำคัญต่อการขยายตัวของการจ้างงานที่มีผลิตภาพและมูลค่าเพิ่มสูง ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญของการจัดเก็บข้อมูลรายได้ที่มีประสิทธิภาพ ปัจจัยเหล่านี้ล้วนมีความซับซ้อนและยากต่อการคาดการณ์ จึงจำเป็นต้องอาศัยการศึกษาวิจัยและการบูรณาการองค์ความรู้จากหลากหลายสาขา หากภาครัฐเริ่มให้ความสำคัญกับประเด็นดังกล่าวตั้งแต่วันนี้ ก็อาจช่วยปูทางไปสู่การปฏิรูประบบสวัสดิการที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นในอนาคต
โดยสรุป บัตรสวัสดิการแห่งรัฐถือเป็นกลไกสำคัญที่ช่วยยกระดับความเป็นอยู่ของผู้มีรายได้น้อยและเป็นเครื่องมือหลักของระบบสวัสดิการไทยในปัจจุบัน อย่างไรก็ตาม ความพยายามในการคัดกรองผู้มีสิทธิและค้นหาผู้ตกหล่นยังคงเผชิญข้อจำกัดที่เกิดขึ้นจากธรรมชาติของตัวโครงการ
นโยบายการประกันรายได้ถ้วนหน้า (UIG) จึงเป็นอีกแนวคิดหนึ่งที่น่าสนใจ เพราะเปลี่ยนจุดเน้นจากการ “ค้นหาว่าใครจน” ไปสู่การ “ประกันว่าทุกคนมีรายได้ไม่ต่ำกว่าระดับขั้นต่ำที่กำหนด” แม้แนวคิดดังกล่าวยังมีข้อจำกัดและเงื่อนไขสำคัญหลายประการก่อนจะนำมาใช้ได้จริง แต่การศึกษาและถกเถียงทางนโยบายตั้งแต่วันนี้ย่อมเป็นประโยชน์ เพราะในท้ายที่สุด เป้าหมายของนโยบายสวัสดิการไม่ควรหยุดอยู่ที่การคัดกรองคนจนให้แม่นยำขึ้นเท่านั้น หากควรมุ่งสร้างระบบที่สามารถคุ้มครองประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ครอบคลุม และสอดคล้องกับโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมที่กำลังเปลี่ยนแปลงไปในอนาคตด้วย
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
