ร่างกฎหมายคุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ให้สิทธิที่ดินทำกิน-ใช้ทรัพยากรธรรมชาติ

ไทยมีกลุ่มชาติพันธุ์จำนวนมากที่อาศัยอยู่ในพื้นต่าง ๆ หลายจังหวัด ประมาณ 6 ล้านคน คิดเป็นสัดส่วน 9.68 ของประชากรทั้งประเทศ แม้จะอยู่อาศัยและดำเนินชีวิตในพื้นที่ของไทยมาตั้งแต่บรรพบุรุษจนถึงปัจจุบัน แต่คนกลุ่มนี้ยังคงไม่ได้รับสิทธิขั้นพื้นฐานที่ควรจะได้รับเหมือนกับประชาชนคนไทยทุกคน อีกทั้งยังได้รับกระทบทางกฎหมาย เมื่อพื้นที่อาศัยดั้งเดิมถูกประกาศให้เป็นเขตป่าประเภทต่าง ๆ ทำให้คนกลุ่มชาติพันธุ์ไม่ได้รับความเป็นธรรมในการเข้าถึงสิทธิการใช้ที่ดิน และทรัพยากรในพื้นที่ ซึ่งมีผลต่อการพัฒนาวิถีชีวิต

ครม.อนุมัติ ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์

ในการประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันที่ 6 ก.พ. 2567 มีมติอนุมัติและรับทราบตามที่กระทรวงวัฒนธรรม (วธ.) เสนอ โดยอนุมัติหลักการร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. …. และให้ส่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาต่อไป รวมถึงรับทราบแผนในการจัดทำกฎหมายลำดับรอง กรอบระยะเวลา และกรอบสาระสำคัญของกฎหมายลำดับรองที่ออกตามร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว

โดยร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว เป็นการดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศด้านสังคมที่กำหนดให้จัดทำพระราชบัญญัติตามมาตรา 70 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งบัญญัติให้รัฐพึงส่งเสริมและให้ความคุ้มครองชาวไทยกลุ่มชาติพันธุ์ต่าง ๆ ให้มีสิทธิดำรงชีวิตในสังคมตามวัฒนธรรม ประเพณี และวิถีชีวิตดั้งเดิม ตามความสมัครใจได้อย่างสงบสุข ไม่ถูกรบกวน เท่าที่ไม่เป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อย หรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ หรือสุขภาพอนามัย

นายกฯ-รองนายกฯ นั่งประธานคณะกรรมการคุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์

สำหรับสาระสำคัญ คือ เป็นการกำหนดกลไกของภาครัฐในการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ โดยให้มีคณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ซึ่งมีนายกรัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธานกรรมการ เพื่อทำหน้าที่กำหนดนโยบายและมาตรการการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์

ขณะเดียวกันกำหนดให้มีสมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทย เพื่อเป็นศูนย์กลางในการประสานงานแลกเปลี่ยนความรู้และสร้างความเข้าใจอันดี ระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ด้วยกันและระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์กับสังคม และกำหนดให้มีการจัดทำข้อมูลวิถีชีวิตและประวัติศาสตร์กลุ่มชาติพันธุ์ เพื่อใช้เป็นข้อมูลในการดำเนินการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของร่างพระราชบัญญัติในการคุ้มครองให้กลุ่มชาติพันธุ์ได้รับสิทธิขั้นพื้นฐาน รวมทั้งใช้ในการประกาศพื้นที่คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ และกำหนดให้มีการประกาศพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ เพื่อให้ประชาชนและชุมชนที่อยู่ภายในพื้นที่มีสิทธิอยู่อาศัย และใช้ประโยชน์จากที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติได้ตามวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ของตน

ทั้งนี้ที่ผ่านมากระทรวงวัฒนธรรมได้เปิดรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติในเรื่องนี้ และได้จัดทำสรุปผลการรับฟังความคิดเห็นและรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย ตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 แล้ว รวมทั้งจัดทำแผนในการจัดทำกฎหมายลำดับรอง กรอบระยะเวลา และกรอบสาระสำคัญของกฎหมายลำดับรองที่ออกตามร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว รวม 11 ฉบับ

กลุ่มชาติพันธุ์ได้สิทธิขั้นพื้นฐาน ที่ดินทำกิน-ใช้ทรัพยากรฯ

สาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติมีดังนี้

จัดตั้งคณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ประกอบด้วยนายกรัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมาย เป็นประธานกรรมการ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงวัฒนธรรม เป็นรองประธานกรรมการ กรรมการโดยตำแหน่ง จำนวน 8 คน ได้แก่ ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี, ปลัดกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์, ปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, ปลัดกระทรวงมหาดไทย, ปลัดกระทรวงวัฒนธรรม, ปลัดกระทรวงศึกษาธิการ, ปลัดกระทรวงสาธารณสุข และ เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ

นอกจากนี้ยังมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งนายกรัฐมนตรีแต่งตั้ง จำนวน 5 คน กรรมการผู้แทนกลุ่มชาติพันธุ์ซึ่งนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งโดยการสรรหาของสมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทย จำนวน 6 คน และกรรมการผู้แทนองค์กรพัฒนาเอกชน จำนวน 2 คน และให้ผู้อำนวยการศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร องค์การมหาชน (ศมส.) เป็นกรรมการและเลขานุการ โดยให้ผู้อำนวยการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ของ ศมส. จำนวนไม่เกิน 2 คน เป็นผู้ช่วยเลขานุการ

ทั้งนี้กำหนดให้คณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ มีอำนาจหน้าที่ต่าง ๆ เช่น กำหนดนโยบายและมาตรการการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ให้คำแนะนำแก่คณะรัฐมนตรีในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับ เพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ในการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานและรับรองสิทธิของกลุ่มชาติพันธุ์ กำหนดมาตรฐานและแนวปฏิบัติที่ดีต่อกลุ่มชาติพันธุ์เพื่อให้หน่วยงานของรัฐนำไปปฏิบัติต่อไป จัดให้มีระบบและมาตรการในการให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายแก่กลุ่มชาติพันธุ์ รวมทั้งกำหนดแนวทางและมาตรการในการแก้ไขเยียวยาการละเมิดสิทธิกลุ่มชาติพันธุ์ เป็นต้น

รวมถึงกำหนดให้ ศมส. ทำหน้าที่รับผิดชอบงานธุรการและงานวิชาการของคณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์

จัดตั้งสมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทย ประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากผู้แทนกลุ่มชาติพันธุ์ ที่เลือกกันเองภายในกลุ่มที่ได้ขึ้นทะเบียนไว้ กับ ศมส. กลุ่มละไม่เกิน 5 คน โดยหลักเกณฑ์และวิธีการขึ้นทะเบียนกลุ่มชาติพันธุ์และการเลือก สมาชิกให้เป็นไปตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงวัฒนธรรมประกาศกำหนด โดยให้ที่ประชุมสมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทยประชุมกันเพื่อเลือกประธาน รองประธาน และเลขานุการ

ทั้งนี้กำหนดให้สมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทยมีหน้าที่ต่าง ๆ เช่น เป็นศูนย์กลางในการประสานงานแลกเปลี่ยนความรู้ และสร้างความเข้าใจอันดีระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ และระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์กับสังคม เสนอนโยบาย มาตรการคุ้มครอง และส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ต่อคณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ส่งเสริมและสนับสนุนให้กลุ่มชาติพันธุ์มีส่วนร่วมกับหน่วยงานของรัฐในการจัดการ บำรุงรักษา อนุรักษ์และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือความหลากหลายทางชีวภาพ พิจารณาแต่งตั้งผู้แทนสมัชชาในการเข้าร่วมประชุมหรือมีบทบาทในฐานะตัวแทนกลุ่มชาติพันธุ์ตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยเป็นภาคี เป็นตัวแทนกลุ่มชาติพันธุ์เกี่ยวกับการกระทำอันเป็นการละเมิดสิทธิกลุ่มชาติพันธุ์ เป็นต้น

ขณะเดียวกัน กำหนดให้มี “คณะกรรมการบริหารสมัชชา” ประกอบด้วย ประธานสมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทย เป็นประธาน และกรรมการอื่นอีกจำนวนไม่เกิน 15 คน ซึ่งที่ประชุมสมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทยเลือกจากสมาชิก และให้เลขานุการสมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทยเป็นเลขานุการของคณะกรรมการบริหารสมัชชา โดยคณะกรรมการบริหารสมัชชามีอำนาจและหน้าที่ในการบริหารและดำเนินการของสมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทยให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของตน

รวมทั้งกำหนดให้สมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทยแต่งตั้งคณะผู้อาวุโส ซึ่งเป็นผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญเกี่ยวกับกลุ่มชาติพันธุ์หรือเป็นผู้ทรงภูมิปัญญาชาติพันธุ์ เพื่อทำหน้าที่ให้คำปรึกษาแก่สมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทยในการดำเนินงานคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ และการดำเนินงานของสมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทย รวมทั้งทำหน้าที่ไกล่เกลี่ยประเด็นปัญหาที่ไม่สามารถหาข้อยุติในสมัชชากลุ่มชาติพันธุ์แห่งประเทศไทยได้

ข้อมูลวิถีชีวิตและประวัติศาสตร์กลุ่มชาติพันธุ์ โดยกำหนดให้มี “คณะกรรมการจัดทำข้อมูลวิถีชีวิตและประวัติศาสตร์กลุ่มชาติพันธุ์” ประกอบด้วยผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์เป็นประธานกรรมการ กรรมการซึ่งเป็นผู้แทนคณะกรรมการ ศมส. จำนวน 1 คน กรรมการโดยตำแหน่ง จำนวน 3 คน ได้แก่ อธิบดีกรมการปกครอง, อธิบดีกรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ และผู้อำนวยการสำนักงานสถิติแห่งชาติ

รวมถึงให้กรรมการซึ่งเป็นผู้แทนคณะกรรมการบริหารสมัชชา จำนวน 2 คน และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งคณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์แต่งตั้ง จำนวน 7 คน และให้ผู้อำนวยการ ศมส. เป็นกรรมการและเลขานุการ

นอกจากนี้ให้คณะกรรมการจัดทำข้อมูลวิถีชีวิตและประวัติศาสตร์กลุ่มชาติพันธุ์ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำข้อมูลวิถีชีวิตและประวัติศาสตร์กลุ่มชาติพันธุ์ ซึ่งอย่างน้อยต้องประกอบด้วยประวัติศาสตร์กลุ่มชาติพันธุ์ พื้นที่ชุมชน พื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกิน พื้นที่ทางวัฒนธรรม และจิตวิญญาณ ข้อมูลบุคคล และข้อมูลวิถีชีวิตและมรดกทางวัฒนธรรมและภาษา โดยการจัดทำ ข้อมูลดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ ดังนี้

• เพื่อการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ให้ได้รับสิทธิขั้นพื้นฐานและมีการรับรองสิทธิของกลุ่มชาติพันธุ์
• เพื่อเป็นข้อมูลพื้นฐานสำคัญในการพิสูจน์ข้อเท็จจริงตามกฎหมายในการรับรองสถานะบุคคล
• เพื่อเป็นข้อมูลพื้นฐานสำคัญในการประกาศพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์
• เพื่อเป็นข้อมูลพื้นฐานสำคัญในการประกาศและเพิกถอนเขตพื้นที่ที่มีกฎหมายกำหนดเพื่อการอนุรักษ์หรือการใช้ประโยชน์ในทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การผังเมือง และการดำเนินกิจการอื่นของรัฐที่กระทบต่อวิถีชีวิตของกลุ่มชาติพันธุ์
• เพื่อเผยแพร่การรับรู้เกี่ยวกับกลุ่มชาติพันธุ์ การส่งเสริมให้มีการเรียนรู้วิถีชีวิตและประวัติศาสตร์ของกลุ่มชาติพันธุ์ และให้ประชาชนได้เกิดความตระหนักในความหลากหลายของกลุ่มชาติพันธุ์

พื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ โดยให้คณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ มีอำนาจกำหนดพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ โดยก่อนการประกาศพื้นที่ดังกล่าวให้ชุมชนจัดทำแผนแม่บทและแผนที่แสดงพื้นที่การจัดการพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ทั้งนี้ให้ ศมส. สนับสนุนชุมชนในการจัดทำแผนแม่บทและแผนที่ดังกล่าว โดยขอให้หน่วยงานของรัฐในพื้นที่มีส่วนร่วมในการจัดทำแผนแม่บทและแผนที่ดังกล่าว

โดยเมื่อคณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ได้ประกาศพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์แล้ว ให้แต่งตั้งคณะกรรมการบริหารพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนหน่วยงานของรัฐในพื้นที่และผู้แทนของชุมชนในพื้นที่ จํานวนไม่น้อยกว่า 7 คน แต่ไม่เกิน 15 คน โดยมีผู้แทนหน่วยงานของรัฐจำนวนไม่เกิน 1 ใน 3 ของจำนวนคณะกรรมการ

ทั้งนี้กำหนดให้คณะกรรมการบริหารพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ มีอำนาจหน้าที่จัดทำธรรมนูญของพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ โดยอย่างน้อยต้องประกอบด้วย สิทธิและหน้าที่ของประชาชนในพื้นที่ทำกิน พื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่วัฒนธรรมและจิตวิญญาณ และพื้นที่สงวนและรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การทำนุบำรุงรักษาสืบทอดศิลปวัฒนธรรมและภาษา มาตรการบังคับใช้ธรรมนูญพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์

ซึ่งต้องไม่ขัดหรือแย้งกับแผนแม่บทและแผนที่แสดงพื้นที่การจัดการพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่อื่น ๆ เช่น จัดให้มีการประเมินผลการดำเนินการตามแผนแม่บท เสนอแนะการปรับปรุงแผนแม่บทต่อคณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ เป็นต้น

นอกจากนี้ให้ประชาชนและชุมชนที่อยู่ภายในพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์มีสิทธิอยู่อาศัยและใช้ประโยชน์จากที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติตามที่กำหนดในธรรมนูญของพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ และไม่สามารถจำหน่ายจ่ายโอนสิทธิดังกล่าวให้แก่บุคคลใดได้ เว้นแต่การสืบทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม ซึ่งสิทธิใช้ประโยชน์ดังกล่าว เช่น ก่อสร้าง แผ้วถาง หรือกระทำด้วยประการใด ๆ เพื่อการอยู่อาศัย การสาธารณูปโภค การเกษตรกรรม การประมง การเลี้ยงสัตว์ และการสาธารณะของชุมชน รวมถึงกระทำด้วยประการใด ๆ เพื่อการทำกินตามวิถีชีวิตและวัฒนธรรม ปฏิบัติพิธีกรรมตามประเพณีและจิตวิญญาณของกลุ่มชาติพันธุ์ เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การใช้ประโยชน์ดังกล่าวต้องเป็นไปอย่างสมดุลและยั่งยืน ไม่ทำลายความหลากหลายทางชีวภาพ หรือส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และเป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขตามที่คณะกรรมการคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์กำหนด