รัฐธรรมนูญ กฎหมาย
ประวัติศาสตร์การฟื้นฟูวิถีชีวิตของกลุ่มชาติพันธุ์ไทยเริ่มต้นขึ้นในปี พ.ศ. 2553 ช่วงเวลาสำคัญที่พวกเขามารวมตัวกันรณรงค์ให้เกิดการยอมรับและเคารพในสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง พร้อมจัดตั้งกลุ่มของตัวเองขึ้นมาชื่อว่า “สภาชนเผ่าพื้นเมือง” เพื่อขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาข้อจำกัดทางนโยบายที่ส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตพวกเขา จนได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีในขณะนั้นให้มีแนวนโยบายฟื้นฟูวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ชาวเลและชาติพันธุ์กะเหรี่ยง
ถือเป็นการเปิดประตูสู่การยอมรับความแตกต่างหลากหลายของสังคมพหุวัฒนธรรมผ่าน มติ ครม. ว่าอย่างน้อยพวกเขาจะถูกมองเห็น และสามารถดำรงวิถีดั้งเดิมได้ แม้จะยังขาดกฎหมายรองรับก็ตาม
The Active ร่วมกับศูนย์มานุษยวิทยาสิริธร (องค์การมหาชน) และสภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย ใช้โอกาสเนื่องใน “วันชนเผ่าพื้นเมืองโลก” เปิดพื้นที่ให้ตัวแทนผู้ร่วมผลักดันกฎหมาย และผู้แทนจากพรรคการเมืองต่าง ๆ มาร่วมเล่าความคืบหน้า และนับถอยหลังไปถึงวันที่กฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้ไปพร้อมกัน ใน Policy Forum ครั้งที่ 16 “เส้นทาง ความหวัง กฎหมายชาติพันธุ์ ฉบับแรกของไทย”
เกือบ 2 ทศวรรษในการขับเคลื่อนแนวทางคุ้มครองวิถีชีวิตชาติพันธุ์
ผ่านมาเกือบ 2 ทศวรรษที่แนวนโยบายส่งเสริมและคุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ยังไม่ถูกยกระดับเป็นกฎหมาย ทำให้การดำรงชีวิตของพวกเขาในผืนป่าหรือท้องทะเลยังขาดความมั่นคงและเปราะบาง การอยู่อาศัยหรือทำกินบนผืนป่าที่ถูกรัฐประกาศครอบทับ ยังตกเป็นเรื่องร้องเรียน ส่งผลให้พวกเขาถูกจับในข้อหารุกล้ำอาณาเขตเพราะไร้กฎหมายรองรับอยู่เป็นประจำ
“กระบวนการยุติธรรม ไม่ยึด มติ ครม.ในการตัดสิน เพราะเขามองว่าไม่ใช่กฎหมาย เขาจึงดำเนินคดีกับพี่น้องเราในข้อหาบุกรุก และแม้รัฐธรรมนูญมาตรา 70 ระบุให้รัฐส่งเสริมและคุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์ แต่สุดท้ายก็ไม่ถูกเอามาตัดสิน ต้องการแค่กฎกระทรวง หรือ พ.ร.บ. เท่านั้น”
ไมตรี จงไกรจักร์ มูลนิธิชุมชนไทย
ทำให้นับแต่นั้น “กฎหมาย” กลายเป็นความหวังสูงสุด ที่จะช่วยให้เดินหน้าไปสู่จุดหมายที่ตั้งใจ กระทั่งในปี พ.ศ. 2560 รัฐธรรมนูญเปิดกว้างให้ “ประชาชน” สามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ในสัดส่วนที่ลดลงจากรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2550 และ พ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2556 กำหนดให้ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายส่งหลักฐานได้ง่ายขึ้น เพียงใช้สำเนาบัตรประชาชนใบเดียว การเขียนอนาคตตัวเองของกลุ่มชาติพันธุ์เองจึงเริ่มขึ้นนับแต่นั้น
จนนำมาสู่การยื่นร่างกฎหมายชาติพันธุ์ต่อสภาฯ ทั้งของภาคประชาชน ฝ่ายรัฐบาล และพรรคการเมือง รวม 5 ฉบับ ได้แก่
- ร่างพ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ โดยศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) กระทรวงวัฒนธรรม ซึ่งเป็นร่างของรัฐบาล
- ร่างพ.ร.บ.คุ้มครองสิทธิและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง โดยขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (พีมูฟ)
- ร่างพ.ร.บ.สภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย โดยสภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย
- ร่างพ.ร.บ.ส่งเสริมและคุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง โดยพรรคก้าวไกล
- ร่างพ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ โดยพรรคเพื่อไทย
จนในที่สุด 28 กุมภาพันธ์ 2567 สภาผู้แทนราษฎรมีมติเห็นชอบร่างกฎหมายชาติพันธุ์ทั้ง 5 ฉบับ ในวาระแรก พร้อมตั้งกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา “ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. ….” หรือร่างกฎหมายชาติพันธุ์ฉบับแรกของไทย โดยมีตัวแทนชาติพันธุ์และภาคประชาชนร่วมเป็นกรรมาธิการด้วย
“ประชาชนมีส่วนร่วมเสนอสิ่งที่ได้เรียนรู้ ถือเป็น “นวัตกรรมทางนิติบัญญัติ” ที่ทำให้เราเข้าใจหัวจิตหัวใจของพี่น้องชาติพันธุ์ในการเสนอกฎหมายครั้งนี้ ขณะเดียวกันก็ทำความเข้าใจกับองค์กรรัฐด้วย”
ศักดิ์ดา แสนมี่ กมธ.วิสามัญร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมชาติพันธุ์ สัดส่วน สชพ.
กมธ.เร่งถก 3 ข้อท้าทายให้จบใน ส.ค.นี้ ส่งต่อร่างกฎหมายเข้าสภาฯ วาระ 2 -3
กว่า 4-5 เดือนของการพิจารณา “ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. …” ในชั้นกรรมาธิการฯ อภินันท์ ธรรมเสนา ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) ในฐานะ กมธ.สัดส่วน ครม. เล่าความคืบหน้าว่า พิจารณาร่างกฎหมายนี้ครบทั้ง 35 มาตราแล้ว เหลือ “การทบทวนถ้อยคำ” ซึ่งจะพิจารณาใน 2 ส่วน ดังนี้
- การใช้คำสม่ำเสมอทั้งฉบับ
- พิจารณาอย่างรอบคอบใน 3 ประเด็นละเอียดอ่อน
- การใช้คำนิยาม ต้องออกแบบคำนิยามที่โอบรับทุกคนและครอบคลุมสิทธิประโยชน์ทั้งหมดอย่างรอบคอบ เนื่องจากกลุ่มชาติพันธุ์มีมากถึง 60 กลุ่ม และแต่ละกลุ่มมีคำเรียกที่แตกต่างกัน โดยมี 2 คำสำคัญที่กำลังหารือคือ “กลุ่มชาติพันธุ์” และ “ชนเผ่าพื้นเมือง” ซึ่งยังมีความเข้าใจแตกต่างกันใน 2 ความหมาย ระหว่างการอนุรักษ์วิถีชีวิตภูมิปัญญาอันทรงคุณค่าและการสั่นคลอนความมั่นคงของประเทศ
- บทบาทสภาชนเผ่าพื้นเมือง พิจารณาสถานภาพของสภาฯ ที่ชัดเจน กระบวนการได้มาซึ่งสมาชิก และตำแหน่งที่ตั้ง เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้ามามีบทบาทในการกำหนดนโยบาย
- เขตพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ หัวใจสำคัญของร่างกฎหมายฉบับนี้ ซึ่งต้องพิจารณาถึงขอบเขตของกฎหมาย การจัดการพื้นที่ และการหาข้อตกลงร่วมกัน เพื่อไม่ให้กระทบกับพื้นที่รอบข้าง
“ทุกคนเห็นด้วยกับทั้ง 3 หลักการ แต่ยังมีประเด็นละเอียดอ่อน ต้องทำความเข้าใจร่วมกันอย่างลึกซึ้ง เพื่อสร้างความชัดเจนร่วมกัน ถ้าไม่มีอะไรผิดพลาด ภายในเดือนนี้ ในชั้นของกรรมาธิการวิสามัญน่าจะพิจารณาเรื่องนี้แล้วเสร็จ เพื่อเป็นของขวัญให้พี่น้องชาติพันธุ์เนื่องในวันชนเผ่าพื้นเมืองโลก แล้วจะส่งไปสู่การพิจารณาในวาระที่ 2 และ 3 ในชั้นสภาผู้แทนราษฎรต่อไป”
อภินันท์ ธรรมเสนา ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน)
ความแตกต่างลงตัวได้ ข้อเรียนรู้จาก “ร่างกฎหมายชาติพันธุ์”
สัดส่วนของ กมธ.วิสามัญ “ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตชาติพันธุ์ พ.ศ. ….” มีจำนวน 42 คน กว่าครึ่งเป็นกลุ่มชาติพันธุ์ ขณะที่เหลือมาจากส่วนบริหารและนักการเมือง นับเป็นครั้งแรกที่ทั้ง 3 ฝ่ายของผู้มีสิทธิทางกฎหมาย รัฐบาล นักการเมือง และประชาชน เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติ ซึ่งทำให้เกิดกระบวนการเรียนรู้
- กลุ่มชาติพันธุ์ ได้ทบทวนปัญหาและความต้องการของตัวเอง
- สังคมไทย ได้เรียนรู้ว่ากลุ่มชาติพันธุ์คือใคร มีความสำคัญอย่างไร
- วิธีการทำงานของ สส. และกลุ่มชาติพันธุ์ต่างกัน สส.จะยึดหลักการ วิเคราะห์การใช้ และ/หรือ ในกฎหมาย ขณะที่ประชาชนจะอธิบายเล่าความจริงทั้งหมด เพื่อหวังให้เกิดความเข้าใจร่วม
- กฎหมายชาติพันธุ์ แสดงการยอมรับความเป็นพหุวัฒนธรรม เป็นกุญแจปลดล็อกปัญหาชายแดนใต้ รากของปัญหาชาติพันธุ์และชายแดนใต้มาจากการถูกครอบงำด้วยกฎหมาย “รัฐนิยม” ที่กำหนดให้ทุกคนเป็นคนไทย ทั้ง ๆ ที่กลุ่มชาติพันธุ์อาศัยอยู่มานานแล้ว ทำให้พวกเขาไม่ได้รับการยอมรับและต้องอยู่อย่างยากลำบาก หาก พ.ร.บ.ชาติพันธุ์ฯ สามารถบังคับใช้ได้จริง แสดงว่าไทยยอมรับความเป็นพหุวัฒนธรรมแล้ว ซึ่งจะเห็นการมีอยู่ของชาวมลายู ช่วยปลดล็อกสันติภาพชายแดนใต้ได้
แม้ยังมีข้อถกเถียงและประเด็นที่ยังต้องเรียนรู้ร่วมกันต่อไป แต่สิ่งที่เกิดขึ้นระหว่างทางของการจัดทำกฎหมายชาติพันธุ์ก็ทำให้ทุกฝ่ายเห็นพ้อง ว่าจะต้องเดินไปสู่ฉันทามติ โดยเฉพาะในประเด็นละเอียดอ่อนที่ต้องการทำความเข้าใจอย่างลึกซึ้ง เพื่อหาทางออกร่วมกันอย่างรอบคอบ
“สิ่งที่ได้เรียนรู้ในช่วงเวลาที่ผ่านมา คือการมีส่วนร่วม การยอมรับกันเพื่อก้าวข้ามความเป็นพรรคการเมืองให้บรรลุเป้าหมายที่จะเป็นเจตจำนงร่วมกัน แล้วก็ได้เห็นความเป็นปกติธรรมดาของการถกกันระหว่างนักกฎหมายและประชาชนที่มีความต่างแต่ก็ลงตัวกันได้”
ณาตยา แวววีรคุปต์ ผู้อำนวยศูนย์สื่อสารวาระทางสังคมและนโยบายสาธารณะ ไทยพีบีเอส
“พื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตชาติพันธุ์” หลักคิดจัดการความหลากหลาย ในสังคมพหุวัฒนธรรม
“พื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์” คือเครื่องมือลดความขัดแย้งระหว่างรัฐและชุมชนในพื้นที่เขตอุทยานฯ ประกาศครอบทับชุมชน ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของ “ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตชาติพันธุ์ พ.ศ. …” ที่จะช่วยจัดการความหลากหลายบนฐานที่แตกต่าง เพราะปัจจุบันไทยยังไม่ยอมรับความเป็นสังคมพหุวัฒนธรรมมากเท่าที่ควร โดยมีปัจจัยสำคัญดังนี้
- ไทยเป็นสังคมพหุวัฒนธรรม แต่การจัดการพื้นที่ของประเทศไทยยังไม่เปิดกว้าง หรือโอบรับความหลากหลายเท่าที่ควร
- วิธีคิดของรัฐต่อชุมชนชาติพันธุ์ ยังเป็น “แบบแช่เช็ง” มองว่าชุมชนชาติพันธุ์หยุดนิ่ง ใช้ชีวิตเรียบง่าย เป็นสายอนุรักษ์นิยม หรือบ้างก็มอง “แบบตัดเสื้อโหล” คิดว่าชุมชนชาติพันธุ์ต้องปรับตัวให้เทียบบ่าคนอื่น ต้องมีความทันสมัย หรือมีเครื่องจักร ทั้งที่บริบทสภาพสังคมของพวกเขาไม่เอื้ออำนวย
- มีสนาม / พื้นที่เป็นกรณีศึกษาน้อย ยังขาดพื้นที่ต้นแบบในการเรียนรู้และปรับตัวขยายไปยังกลุ่มชาติพันธุ์อื่น รวมถึงการเปลี่ยนแปลงเชิงระบบที่จะสร้างความร่วมมือระหว่างรัฐ ประชาชน และทุกฝ่ายที่มีส่วนเกี่ยวข้อง
ดังนั้น “การบริหารจัดการร่วม” ต้องเป็นหลักการใหม่ที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมต้องเปลี่ยนวิธีคิด ไม่ใช่กรมใดกรมหนึ่งต้องทำหน้าที่ดูแลเขตพื้นที่อุทยานฯ ฝ่ายเดียว การมีกลุ่มชาติพันธุ์ร่วมด้วยจะทำให้มีผลลัพธ์ที่ดีมากขึ้น โดยผลการศึกษาพบว่า 80% ของพื้นที่ความหลากหลายอยู่ในพื้นที่ชนเผ่าพื้นเมืองและภูมิปัญญาของปราชญ์ชุมชนสามารถนำไปใช้ในการแก้ภาวะโลกเดือดได้ด้วย
“เรื่องคุ้มครองวิถีชีวิตชาติพันธุ์ หลักสากลจะคิดอยู่ 2 เรื่อง คือภูมิปัญญาของมนุษย์ อยู่ร่วมกับธรรมชาติในมิติแห่งจิตวิญญาณ และชุมชนกับรัฐบริหารจัดการพื้นที่ร่วมกัน ไม่ใช่แต่เฉพาะกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเท่านั้นที่มีสิทธิบริหารจัดการป่า แต่ทุกคนมีส่วนร่วม ซึ่งรวมกลุ่มชาติพันธุ์ที่เป็นเจ้าของด้วย”
เตือนใจ ดีเทศน์ กรรมการที่ปรึกษามูลนิธิพัฒนาชุมชนและเขตภูเขา
กฎหมายผ่านไม่เท่ากับงานจบ ฝากสานต่อเจตนารมณ์ 4 เรื่อง
3 ประเด็นละเอียดอ่อนที่อยู่ระหว่างการ “ทบทวนถ้อยคำ” ของ กมธ.วิสามัญ “ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตชาติพันธุ์ พ.ศ. …” ทุกฝ่ายเห็นตรงกันว่าต้องหาฉันทามติร่วมให้ได้ในเร็ววัน เพราะกฎหมายฉบับนี้จำเป็นต้องให้ผ่านอย่างเร่งด่วนที่สุด เพื่อคุ้มครองให้กลุ่มชาติพันธุ์มีสิทธิที่เท่าเทียมและสามารถดำรงวิถีชีวิตดั้งเดิมได้ หลังถูกหลงลืมมานาน
“หากหาข้อสรุปในประเด็นละเอียดอ่อนไม่ได้ จำเป็นต้องงดเว้นข้อนั้นไปก่อน เพื่อให้กฎหมายมีผลบังคับใช้โดยเร็ว เพราะหากเข้าไปแก้ในที่ประชุมสภา กฎหมายอาจถูกรื้อทั้งหมด น่าเสียดายถ้าต้องตกไป ดังนั้นอย่าลืมเจตจำนงของการมีกฎหมายฉบับนี้”
มานพ คีรีภูวดล กมธ.วิสามัญร่าง พรบ คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตชาติพันธุ์ ส่วนพรรคก้าวไกล
อย่างไรก็ตาม ในมุมมองของนักวิชาการและตัวแทนตัวแทนชาติพันธุ์ปกาเกอะญอ อย่าง “อาจารย์ชิ” ผศ.สุวิชาน พัฒนาไพรวัลย์ มองว่ากฎหมายไม่ใช่จุดสิ้นสุด และไม่ใช่ยาสามัญประจำบ้านที่เมื่อมีผลบังคับใช้แล้วจะแก้ไขปัญหาได้ทั้งหมด แต่จะเป็นประตูเปิดให้มีที่พักพิงเพื่อขับเคลื่อนต่อไป ดังนั้นสิ่งที่ควรสานต่อเจตนารมณ์ ร่วมกันในหลายด้าน
- ขยายความเข้าใจด้านกฎหมาย สื่อสารให้ชัดเจนทุกระดับระหว่างรัฐ เจ้าหน้าที่ และประชาชน
- สร้างการบริการจัดการร่วมกัน หากประเทศต้องการมีพื้นที่ป่า 40% ปฏิเสธไม่ได้ว่าคนที่อยู่กับป่า “กลุ่มชาติพันธุ์” ย่อมดูแลทรัพยากรธรรมชาติได้ดีกว่า การกำหนดเขตพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตชาติพันธุ์ จึงควรมีกลุ่มชาติพันธุ์เข้ามามีส่วนร่วม และต้องมีพื้นที่กรณีศึกษาให้ชุมชนชาติพันธุ์อื่น ๆ ได้เข้ามาเรียนรู้ด้วย
- มีพื้นที่พูดคุยเข้าใจความจริงร่วมกัน
- กลุ่มชาติพันธุ์สานต่อเจตจำนง ด้วยการปรับตัวทำความเข้าใจกฎหมาย ยกระดับตัวเองแล้วแสดงศักยภาพ พร้อมเปลี่ยนแปลงเชิงระบบด้วยการรักษากลไกการมีส่วนร่วม
“10 ปีก่อนเมื่อพูดถึงชาติพันธุ์ อาจเป็นไปในฐานะคนล้าหลัง บุกรุกป่า หรือเกี่ยวพันกับยาเสพติด แต่ในเวลานี้ พวกเราได้มีส่วนร่วมในสภาฯ ทำให้มีหวังว่า สิ่งที่เราฝันมาหลายทศวรรษ กำลังจะใกล้ความเป็นจริง และนี่เป็นประวัติศาสตร์หน้าใหม่ที่พี่น้องชนเผ่าได้เข้าไปร่วมกำหนดอนาคตของตัวเองในด้านนโยบาย เราจะสร้างระบบใหม่จากความหลากหลายและเปลี่ยนแปลงเชิงระบบให้ทุกคนมีส่วนร่วมได้”
ผศ.สุวิชาน พัฒนาไพรวัลย์ วิทยาลัยโพธิวิชชาลัย มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ
พัฒนาการและการยกระดับนโยบายคุ้มครองส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ที่เดินมาสู่การจัดทำกฎหมาย ผ่านการสั่งสมความเข้าใจและการมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน ยังต้องจับมือเดินหน้าต่อไปให้ถึงเป้าหมายร่วมกัน คือการมี “กฎหมายชาติพันธุ์” ฉบับแรกของไทย หากผ่านการเห็นชอบของสภาและกฎหมายมีผลบังคับใช้ จะกลายเป็นประวัติศาสตร์หน้าใหม่ในการยกระดับสิทธิ และความเท่าเทียมทางกฎหมาย ให้กับคนเล็กคนน้อยที่เข้ามามีส่วนร่วมในการออกแบบและเขียนอนาคตของตัวเองได้
