OECD : นโยบายแข่งขันการค้าไทย “ไม่โปร่งใส-ไร้ประสิทธิภาพ” หนุนทุนผูกขาด

องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ออก รายงานพิชญพิจารณ์ขององค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา(OECD)ในเรื่องกฎหมายและนโยบายการแข่งขัน: ประเทศไทย ชี้ว่า เศรษฐกิจไทยมีลักษณะ “กระจุกตัวสูง” แต่ “แข่งขันต่ำ” ซึ่งทำให้หลายตลาดมีผู้เล่นควบคุมอยู่ไม่กี่ราย เหตุการณ์ลักษณะนี้อาจมองได้ว่ากฎหมายไทยเอื้อหนุนธุรกิจรายใหญ่ของประเทศ

มีข้อมูลว่า บริษัท 5% แรกของประเทศควบคุมรายได้มากกว่า 85% ของเศรษฐกิจทั้งหมด หากมองเพียงสองตัวเลขนี้จะทำให้เห็นภาพว่าเม็ดเงินในเศรษฐกิจไทยขาดการหมุนเวียนอย่างเสถียรภาพ เพราะมีบริษัทเพียงแค่ 5% ที่มีโอกาสในการอยู่รอดและเติบโตอย่างต่อเนื่อง ธุรกิจเหล่านี้อยู่ในภาคเศรษฐกิจ เช่น โทรคมนาคม ค้าปลีก ก๊าซธรรมชาติ ไฟฟ้า และรัฐวิสาหกิจ หรือ State-Owned Enterprises (SOEs)

จุดแข็งเศรษฐกิจไทย

OECD ชี้ว่าจุดแข็งของเศรษฐกิจไทยคือเรื่องของการส่งออก และในขณะเดียวกันประเทศไทยกำลังมุ่งเน้นไปในทิศทางการพัฒนาสร้างอุตสาหกรรมที่แข็งแรงมากขึ้น เช่น การผลิตยานยนต์ อุปกรณ์อิเล็กโทรนิค และปิโตรเคมี แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าภาคเกษตรกรรมยังคงเป็นภาคที่มีความสำคัญต่อประเทศไทยเป็นอันดับต้นๆ ซึ่งสามารถคิดเป็น 9% ของเศรษฐกิจทั้งหมด ภาคเกษตรกรรมยังคงเป็นภาคส่วนที่มีการจ้างงานและสร้างงานให้คนไทยเป็นจำนวนมาก นอกเหนือจากนี้ประเทศไทยยังต้องพึ่งพาภาคท่องเที่ยวเนื่องจากธุรกิจท่องเที่ยวส่งผลต่อการเติบโตของเศรษฐกิจประเทศและการจ้างงานที่สูง

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง: ไทยเป็นสมาชิก OECD “ไม่ง่าย” ใกล้ความจริงอีก 2 ปี

ที่มาของ กขค. 

พรบ. การแข่งขันทางการค้า ปี 2542 กำหนดให้ สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) เป็นผู้ดูแลและควบคุมการแข่งขันทางการค้าผ่านการตรวจสอบการควบกิจการ ส่งเสริมการค้า และสอบสวนพฤติกรรมต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการค้าขายที่เข้าข่ายไม่เป็นธรรม จนไปถึงการนำคดีเข้าสู่กระบวนการชั้นศาล

แต่สำนักงาน กขค. เป็นผู้เชียวชาญที่ไม่มีอิสระอย่างเต็มที่ เนื่องจากมีกระทรวงพานิชย์นั่งเป็นประธาน และกฎหมายไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ เนื่องจากไม่มีคดีที่ถูกนำเข้าสู่ชั้นศาล สาเหตุนี้เป็นไปได้หลายอย่างเช่น การไม่สามารถพิสูจน์มาตราฐานทางกฎหมาย ขาดความเชี่ยวชาญของอัยการและตุลาการ หรือการแทรกแซงทางการเมืองที่กระทบต่อการทำงานของสำนักงาน กขค. เป็นต้น

ในปี 2560 มีประกาศใช้ พรบ. การแข่งขันทางการค้า ฉบับใหม่ เนื่องจากกระทรวงพานิชย์เห็นถึงการขาดความยืดหยุ่นและอิสระในการทำงาน รวมไปถึงกระบวนทางกฎหมายที่ใช้เวลานาน และต้องมีมาตราการในการพิสูจน์ที่สูง โดย เป้าหมายหลักของการเปลี่ยนแปลงคือให้ กขค. เป็นสำนักงานอิสระที่แยกออกจากภาครัฐ และมีงบประมาณของตัวเอง

กฎหมายไม่ครอบคลุมถึงภาครัฐ?

ถึงแม้จะมีการแก้พรบ. ฉบับใหม่ แต่กฎหมายการแข่งขันทางการค้าของไทยยังถือว่ามีความล้าหลัง และไม่สนับสนุนการพัฒนาเศรษฐกิจประเทศไปข้างหน้าอย่างที่ควร

OECD กล่าวว่า การบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันของประเทศไทยยังถือว่า ‘อยู่ในช่วงเริ่มต้น’ ถึงแม้เราจะมีกฎหมายมาแล้ว 25 ปี และ OECD ยังระบุต่อว่าคดีทั้งหมดที่สำนักงาน กขค. เข้ามาดูแลตรวจสอบนั้นถือว่ามีปริมาณที่ค่อนข้างต่ำจนน่าแปลกใจ ที่ผ่านมามีเพียง 12 กรณีที่สำนักงานสามารถเข้าแทรกแซงได้ในเชิงการสร้างเงื่อนไข การยับยั้ง หรือกำหนดพฤติกรรม

มากไปกว่านี้ OECD มีความเห็นว่าข้อบัญญัติกฎหมายต่างๆ ของการส่งเสริมการแข่งค้านั้นสั้นและไม่มีการระบุแนวทางที่ชัดเจน และข้อมูลการตรวจสอบต่างๆ นั้นไม่ได้ถูกเปิดเผยไปยังสาธารณะ ความแปลกของในเชิงโครงสร้างกฎหมายและวิธีการต่างทำให้ชวนตั้งข้อสงสัยว่า กฎหมายที่มีอยู่นั้นแข็งแรงพอที่ตอบโจทย์บริบทประเทศไทยไหม?

• พรบ. มีข้อยกเว้นให้รัฐวิสาหกิจ ต่างจากประเทศอื่นใน OECD

พรบ. การแข่งขันทางการค้า ปี 2560 มีการยกเว้นรัฐวิสาหกิจตามมาตรา 4 ที่ระบุว่ารัฐวิสาหกิจ องค์กรมหาชน หรือหน่วยงานรัฐอื่นๆ จะไม่อยู่ภายใต้ขอบเขตการบังคับใช้กฎหมาย

ทาง OECD มองว่าการสร้างข้อยกเว้นนี้เป็นการสร้างแรงจูงใจในการทำพฤติกรรมที่ไม่เหมาะสม เพราะการที่รัฐวิสาหกิจนั้นอยู่นอกขอบเขตอำนาจในการตรวจสอบอาจเป็นการเพิ่มความไม่โปร่งใส ถึงแม้ว่ารัฐวิสาหกิจจะมีการแข่งค้าในตลาดเดียวกันกับเอกชนหรือไม่ก็ตาม และการสร้างข้อยกเว้นนี้ยังไม่สอดคล้องต่อแนวทางของประเทศต่างๆ ในกลุ่มประเทศ OECD ที่มีมาตรฐานให้หน่วยงานอย่าง กขค. มีการควบคุมรัฐวิสาหกิจเหมือนกับภาคเอกชน

• ตรวจสอบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐไม่ได้

ทั้งนี้ กขค. ยังไม่มีอำนาจในการสอบสวนพฤติกรรมทางธุรกิจที่มุ่งจำกัดการแข่งขันในการะบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ เพราะมีกฎหมายเฉพาะและหน่วยงานพิเศษดูแล

คณะกรรมการการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) คือหน่วยงานอิสระที่ก่อตั้งเมื่อ 2542 โดยมีความรับผิดชอบในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในหน่วยงานรัฐของภาคไทย และการประมูลงานต่างๆ โดยตรง ด้วยเหตุนี้ กขค. จึงไม่มีอำนาจโดยตรง แต่สิ่งที่สามารถทำได้คือการแจ้งเรื่องไปยัง ป.ป.ช. ผู้มีอำนาจในการตรวจสอบขั้นตอนต่อไป

นอกจากนี้ การอ้างอิงตามมาตรา 54 ของ พรบ. การแข่งขันทางการค้า จะสื่อได้ว่าการทุจริตประมูลในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐไม่ได้ถือเป็นการละเมิดกฎหมายการแข่งขันในไทย เป็นเพียงการละเมิดกฎหมายต่อต้านการทุจริตเท่านั้น เพราะฉะนั้นอาจทำให้การทุจริตประมูลสามารถเกิดขึ้นได้โดยไม่มีบทลงโทษใดๆ หากเจ้าหน้าที่รัฐไม่มีส่วนเกี่ยวข้อง

ข้อจำกัดการร้องเรียน = สกัดความโปร่งใส

ปัจจุบัน ระเบียบในการยื่นคำร้องค่อนข้างสร้างความจำกัดต่อกระบวนการการพิจารณาและการตรวจสอบความยุติธรรม

1. สำหรับประเทศไทย กระบวนการการตรวจสอบใด ๆ ก็ตามจะต้องเริ่มจากการยื่นคำร้องไปยังสำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าแห่งประเทศไทยเท่านั้น หรือแปลได้ว่า เจ้าหน้าที่จะไม่ใช่เป็นฝ่ายตรวจสอบเชิงรุกเอง หากไม่มีการยื่นคำร้องเข้ามา จากระเบียบนี้ เราสามารถมองได้ว่าหน่วยงานรัฐแห่งนี้ไม่มีนโยบายในการริเริ่มการดำเนินการตรวจสอบแบบอัตโนมัติ ข้อนี้ชวนตั้งคำถามว่าทำไมถึงไม่มีการตรวจสอบหรือสังเกตุพฤติกรรมต่างๆ อย่างสม่ำเสมอเพื่อเป็นการป้องกันการทุจริตในเบื้องต้น

2. ไม่ใช่ทุกคนที่จะสามารถยื่นคำร้องได้ เนื่องจากมีการระบุไว้ว่าคำร้องต้องมาจากผู้ประกอบธุรกิจหรือองค์กรการค้าที่ได้รับผลกระทบหรือพบเห็นการละเมิด เจ้าหน้าที่รัฐและรวมถึงเจ้าหน้าที่ของ กขค. จะสามารถยื่นคำร้องได้เช่นกัน แต่หากเป็นบุคคลอื่นๆ เช่น ผู้บริโภค พนักงานในปัจจุบันหรือในอดีตจะถูกปฏิเสธ กฎระเบียบนี้ถือเป็นข้อจำกัดต่อความโปร่งใสเพราะสื่อได้ว่าประชาชนทั่วไปไม่สามารถตั้งข้อสงสัยต่อพฤติกรรมที่อาจเข้าข่ายการละเมิดการแข่งค้าได้ ต่างจากในหลายๆ ประเทศที่เปิดโอกาสให้ประชาชนตั้งข้อสงสัยและยื่นคำร้องได้อย่างอิสระ

3. มีข้อกำหนดไว้ว่าผู้ยื่นคำร้องจะต้องระบุตัวตน เพราะเป็นขั้นตอนสำคัญในการดำเนินการ หากไม่มีการเปิดเผยตัวตน คำร้องจะไม่ถูกนำไปพิจารณาอย่างเป็นทางการ แต่ข้อมูลต่างๆ จะยังคงถูกนำไปใช้ได้ในบริบทอื่นๆ ต่อไป เนื่องจาก ณ ปัจจุบันไม่ได้มีการคุ้มครองผู้ที่ให้ข้อมูลจึงอาจก่อให้เกิดการโต้ตอบในเชิงลบ เช่น โดนไล่ออก หรือ โดนแบล็คลิสต์ อย่างไม่เป็นธรรม OECD เองมีข้อชี้แนะว่าควรมีมาตราการป้องกันหรือเครื่องมือคุ้มครองให้กับผู้ที่ให้ข้อมูลเบาะแส เพื่อสนับสนุนให้มีการเปิดเผยข้อมูลอย่างลึกซึ้งโดยไม่เกรงกลัว

ต้องเพิ่มประสิทธิภาพหน่วยงานรัฐ

นอกเหนือจากข้อกฎหมายต่างๆ ที่ฟังดูไม่ครอบคลุมแล้ว ระบบภายในองค์กรยังขาดประสิทธิภาพในการทำงาน 2 มิติหลัก คือ

1. งบประมาณ

หลังจากที่มีนโยบายการปรับลดงบประมาณของหน่วยงานรัฐบาลต่างๆ กขค. เองก็เป็นหนึ่งในหน่วยงานที่โดนผลกระทบและได้งบประมาณจริงต่ำกว่าที่ขอไป

กขค. ได้รับเงินสนับสนุนหลักจากรัฐบาลทุกๆ ปี โดยกระบวนการการของบประมาณจะเริ่มจากการรวบรวมข้อมูลจากแต่ละหน่วยงานภายในสำนักงานว่ามีความประสงค์ด้านงบประมาณอย่างไรบ้าง จากนั้นจะถูกรวบรวมและอนุมัติโดย กขค. อีกที และนำไปเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาในขั้นแรกก่อนที่จะนำเข้าสภาเพื่อพิจารณาและปรับแก้ (ถ้ามี) โดยสมาชิกรัฐสภา

นอกเหนือจากงบประมาณหลักจากรัฐบาล กขค. ยังมีรายได้จากช่องทางอื่น เช่น การเก็บค่าธรรมเนียมการยื่นคำร้อง อย่างไรก็ตามรายได้จากช่องทางอื่นถือว่าเป็นส่วนน้อย

เพื่อให้เข้าใจถึงภาพงบประมาณที่ชัดเจนมากขึ้น เราสามารถเห็นได้จากเปรียบเทียบงบประมาณของ กขค. ต่อกลุ่มประเทศต่างๆ ว่า ประเทศไทยมีงบประมาณที่ค่อนข้างต่ำกว่ากลุ่มประเทศอื่นๆ มาก ทั้งนี้เราสามารถตั้งข้อสังเกตุได้ว่างบประมาณที่ต่ำนั้นสื่อให้เห็นถึงมุมมองของรัฐบาลต่อความสำคัญในการตรวจสอบการแข่งขันทางการค้าในไทยหรือไม่

2. บุคลากร

งบประมาณที่ไม่เพียงพอส่งผลต่อการสร้างบุคลากรที่เพียงพอและเหมาะสมต่อเนื้องาน การตรวจสอบของ OECD แสดงให้เห็นว่าด้วยงบประมาณที่ไม่เพียงพอส่งผลให้ไม่สามารถมีการจ้างงานเพิ่มขึ้นได้ ในปี 2567 กขค. มีเจ้าหน้าที่ทั้งหมด 127 คน ที่อยู่ในภาคปฏิบัติ จากความตั้งใจแรกที่ตั้งเป้าหมายไว้ที่ 300 คน และถ้าเปรียบเทียบข้อมูลนี้กับประเทศอื่นๆ ทั้งในกลุ่ม OECD และกลุ่ม Asia-Pacific ตามภาพด้านล่างจะเห็นอย่างชัดเจนว่า ประเทศไทยมีอัตราเจ้าหน้าที่ที่ทำงานด้านการตรวจสอบและส่งเสริมการแข่งค้าน้อยกว่าค่าเฉลี่ยประเทศกลุ่ม OECD มาก หรือแม้แต่กลุ่ม Asia-Pacific เองก็ตาม

อีกปัญหาที่พบเจอคือ การจัดสรรบุคลากรที่ไม่เหมาะสมตามลักษณะจุดประสงค์ของงาน จากเจ้าหน้าที่ทั้งหมด 127 คน มีเจ้าหน้าที่ประมาณ 75 คนที่ทำงานด้านการแข่งขันหรือด้านบังคับกฎหมายและส่งเสริมการแข่งขัน ส่วนเจ้าหน้าที่อีกประมาณครึ่งหนึ่งมีความรับผิดชอบเกี่ยวกับการทำธุรการทั่วไป และมีแค่เพียง 34 คน ที่มีความรับผิดชอบการบังคับใช้กฎหมาย เช่น มีหน้าที่ตรวจสอบและจับคดีโดยตรง

รายงานระบุว่า 45% ของเจ้าหน้าที่ทั้งหมดจบการศึกษาในระดับนิติศาสตร์หรือเศรษฐศาสตร์ ซึ่งตัวเลขนี้ค่อนข้างสอดคล้องต่อข้อมูลที่ว่าเจ้าหน้าที่เกือบครึ่งใน กขค. มีหน้าที่รับผิดชอบการทำธุรการทั่วไป

อีกประเด็นที่เกี่ยวข้องกับปัญหาด้านบุคลากรคือการหาเจ้าหน้าที่ที่มีความรู้หรือประสบการณ์ด้านการแข่งขัน การลาออกของเจ้าหน้าที่เทคนิคส่งผลให้เกิดปัญหาด้านอัตราหมุนเวียนของพนักงาน

ปัญหาเรื่องบุคลากรทั้งด้านจำนวนและความเชี่ยวชาญชวนให้นึกถึงประสิทธิภาพของหน่วยงานอิสระแห่งนี้ว่า การดำเนินการต่างๆ นั้นมีความถูกต้องหรือความเชื่อถือมากน้อยแค่ไหน

ถ้าเข้าร่วม รัฐต้องพร้อมเปลี่ยนโครงสร้าง  

เป็นที่ทราบกันดีว่าการเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของ OECD ประเทศไทยจะต้องมีการปรับโครงสร้างหลายอย่าง และ ระยะเวลาในการเข้าสู่การสมาชิกนั้นขึ้นอยู่ที่การดำเนินกระบวนการต่างๆ ของประเทศไทยเป็นหลัก ไม่ว่าจะเป็นการเตรียมข้อมูลหรือเอกสารต่างๆ การร่วมมือตามข้อเสนอแนะ และปรับโครงสร้างกฎหมายให้มีความสอดคล้องต่อ OECD

ครั้งนี้ OECD ได้มีข้อเสนอแนะให้ประเทศไทยหลายประเด็น ยกตัวอย่างเช่น

• ให้มีการบังคับใช้กฎหมายกับรัฐวิสาหกิจให้อยู่ภายใต้กฎหมายการแข่งขัน
• ให้กฎหมายมีการบังคับใช้กับธุรกิจนอกประเทศที่ส่งผลกลับมายังประเทศไทย
• ตรวจสอบงบประมาณของสำนักงาน กขค. ให้อยู่ในระดับที่ใกล้เคียงกับประเทศอื่นๆ มากขึ้น และให้มีกระบวนการการคัดเลือกคณะกรรมการสำนักงาน กขค. อย่างโปร่งใส และเพื่อให้มั่นใจว่าเจ้าหน้าที่มีความชำนาญและประสบการณ์ที่เหมาะสมต่อเนื้องาน
• มีการตรวจสอบกฎหมายที่เจ้าหน้าที่ใช้ว่ามีการบังคับใช้อย่างเหมาะสม
• สร้างกลไกเพื่อรวบรวมข้อมูลและสถิติของสำนักงาน กขค.ที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมการบังคับใช้ อย่างน้อยในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา เพื่อเพิ่มความโปร่งใส

จากการเปิดรายงานของ OECD ในเบื้องต้นจะสามารถเห็นได้ว่ากฎหมายไทยยังคงต้องได้รับการแก้ไข้ในหลายประเด็น ทั้งในเรื่องของการครอบคลุมการบังคับใช้ไปถึงภาครัฐ ปรับเพิ่มความสามารถในการร้องเรียน เพิ่มการคุ้มครองให้ผู้ให้เบาะแส นอกจากตัวกฎหมายเองแล้ว

การพัฒนาภายในสำนักงาน กขค. ก็เป็นสิ่งสำคัญและเป็นสิ่งที่ต้องทำเพราะจะเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพและยกระดับให้ กขค. มีมาตราฐานการทำงานเทียบเท่ากับต่างประเทศ

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:

ประเทศไทยชูบทบาท “สะพานเชื่อม-มิตรกับทุกประเทศ”

OECD เริ่มกระบวนการ รับไทยเข้าเป็นสมาชิก

ไทยกระทบจำกัดหลังใช้ GMT ตาม OECD เก็บภาษีบริษัทต่างชาติ 15%