บริหารงานภาครัฐ
มาตรการที่จะมาพลิกโฉมและสร้างกฎกติกาใหม่เรื่องมาตรการจูงใจทางภาษีให้กับประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก คือ มาตรการภาษีเงินได้นิติบุคคลขั้นต่ำทั่วโลก (Global Minimum Tax หรือ GMT) โดยแนวคิดเรื่อง GMT ถูกริเริ่มขึ้นโดยองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ (Organisation for Economic Cooperation and Development หรือ OECD)
สาเหตุเกิดจากการแข่งขันลดอัตราภาษีนิติบุคคลในแต่ละประเทศ โดยเฉพาะในช่วงทศวรรษที่ 1990-2000 (พ.ศ. 2553-2543) ที่โลกเข้าสู่ยุคโลกาภิวัตน์ (Globalization) ภายหลังการสิ้นสุดสงครามเย็น ซึ่งหลายประเทศต่างพยายามจูงใจดึงเม็ดเงินลงทุนต่างประเทศ (Foreign Direct Investment หรือ FDI) ผ่านการให้แรงจูงใจด้านภาษีที่ต่ำ ทำให้อัตราภาษีนิติบุคคลจากที่เคยอยู่ที่ราว 50-60% ในช่วงต้นทศวรรษที่ 1980s (พ.ศ. 2523-2532) ลดลงมาเหลือแค่ 20-30% ในปัจจุบันเท่านั้น รวมทั้งปัญหาการหลบเลี่ยงภาษีของธุรกิจที่โยกย้ายกำไรไปบันทึกในกลุ่มประเทศดินแดนภาษีต่ำ (tax haven) แทน ทำให้รัฐบาลในหลายประเทศสูญเสียรายได้จำนวนมาก
หลักการเก็บภาษีบริษัทข้ามชาติรูปแบบใหม่
ภายใต้กรอบความร่วมมือ เพื่อลดปัญหาการกัดกร่อนฐานภาษีและโยกย้ายกำไร ประเทศสมาชิกกว่า 130 ประเทศ ได้ตกลงในหลักการปฏิรูประบบการเก็บภาษีรูปแบบใหม่ ซึ่งประกอบไปด้วย 2 เสาหลัก คือ
เสาหลักที่ 1 จะเน้นที่กลุ่มบริษัทข้ามชาติ (MNEs) ขนาดใหญ่ที่มีรายได้รวมทั่วโลกมากกว่า 20,000 ล้านยูโรต่อปีและมีอัตรากาไรมากกว่า 10% ของรายได้ โดย 25% ของกำไรส่วนที่เกิน 10% จะต้องถูกนำไปคำนวณภาษีที่ต้องจ่ายให้กับประเทศที่เกิดการขายสินค้าและบริการขึ้น ถึงแม้บริษัทจะไม่ได้มีตัวตนทางกายภาพอยู่ในประเทศดังกล่าวเลย ยกตัวอย่างบริษัทเทคโนโลยีรายใหญ่ เช่น Apple หรือ Google ที่ขายสินค้าและบริการไปทั่วโลก แต่กลับไม่เคยต้องเสียภาษีให้กับประเทศต่าง ๆ เหล่านั้นเลย ดังนั้นเสาหลักที่ 1 จึงเข้ามาช่วยแก้ปัญหาเพื่อให้สิทธิในการเก็บภาษีกับประเทศที่บริษัทเหล่านั้นเข้ามากอบโกยรายได้
เสาหลักที่ 2 หรือที่รู้จักในนาม Global Minimum Tax หรือ GMT จะบังคับใช้กับกลุ่มบริษัทข้ามชาติ ที่มีรายได้รวมทั่วโลกมากกว่า 750 ล้านยูโรต่อปี อย่างน้อย 2 ใน 4 รอบปีบัญชี ซึ่งหากกลุ่มบริษัทข้ามชาตินั้นมีการเสียภาษีในประเทศใดก็ตามต่ำกว่า 15% จะต้องถูกเก็บภาษีส่วนเพิ่ม (Top-up Tax) เพื่อให้อัตราภาษีที่แท้จริง (Effective Tax Rate) ไม่น้อยกว่า 15%
ทั้งนี้ การคำนวณอัตราภาษีที่แท้จริงนี้จะคำนวณแยกรายประเทศ กล่าวคือ จะนับรวมรายได้รวมและรายจ่ายภาษีรวมของทุกบริษัทในเครือที่ดำเนินงานอยู่ในประเทศนั้น ๆ เพื่อมาคำนวณอัตราภาษีเฉลี่ยที่แท้จริงว่าต่ำกว่า 15% หรือไม่ ไม่ใช่การคำนวณแยกที่รายบริษัทลูก
แต่จะมีกลไกบังคับอย่างไรเพื่อให้มั่นใจได้ว่าจะไม่มีประเทศไหนฉวยโอกาสลดภาษีนิติบุคคลลง หากประเทศอื่นบังคับใช้กฎเกณฑ์ดังกล่าวหมดแล้ว โดยกลไกที่ OECD และประเทศสมาชิกตกลงใช้ร่วมกันเพื่อป้องกันปัญหาดังกล่าวมี 3 หลักการ ซึ่งเป็นกำหนดลำดับว่าประเทศไหนมีสิทธิในการเก็บภาษีส่วนเพิ่มก่อน
3 กลไกลสำคัญในการบังคับใช้ GMT
หลักการข้อ 1 คือ กฎการจัดเก็บภาษีส่วนเพิ่มภายในประเทศ (Qualified Domestic Minimum Top-Up Tax หรือ QDMTT) ที่ให้สิทธิกับประเทศที่กลุ่มบริษัทข้ามชาติ ไปดำเนินธุรกิจและเสียภาษีไม่ถึง 15% ในการจัดเก็บภาษีส่วนเพิ่มก่อน เช่น บริษัทสัญชาติสหรัฐอเมริกาที่มาจัดตั้งบริษัทลูกเพื่อดำเนินธุรกิจในไทยและบริษัทลูกในไทยได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษีจนทำให้เสียภาษีเพียง 5% ในกรณีนี้ หากประเทศไทยบังคับใช้กฎ QDMTT ก็จะทำให้สรรพากรของไทยมีสิทธิเป็นลำดับแรกที่จะจัดเก็บภาษีส่วนต่างอีก 10% นำรายได้เข้าประเทศเพิ่มเติม
หลักการข้อ 2 คือ กฎการรวมรายได้ (Income Inclusion Rule หรือ IIR) ซึ่งจะถูกนำมาใช้ในกรณีที่ประเทศที่บริษัทลูก หรือบริษัทในเครือของกลุ่มบริษัทข้ามชาติ ไปดำเนินธุรกิจและจัดเก็บภาษีต่ำกว่า 15% ไม่ได้มีการนำกฎเกณฑ์ QDMTT มาใช้ ทำให้สิทธิในการจัดเก็บภาษีส่วนเพิ่มจะตกเป็นของประเทศที่บริษัทแม่ หรือนิติบุคคลลำดับสูงสุด (Ultimate Parent Entity) อาศัยอยู่แทน และหากประเทศที่บริษัทแม่อาศัยอยู่ไม่ได้มีการนำกฎ IIR มาใช้ สิทธิในการจัดเก็บภาษีส่วนเพิ่มก็จะถูกส่งต่อมายังประเทศของบริษัทแม่ลำดับกลาง (Intermediate Parent Entity) ไล่ลงมาตามลาดับความเป็นเจ้าของ (Chain of Ownership)
หลักการข้อ 3 คือ กฎการจัดเก็บภาษีส่วนเพิ่มคงเหลือ (Undertaxed Payment Rule หรือ UTPR) ซึ่งถูกนำมาใช้เป็นมาตรการรองรับ (Backstop) ในกรณีที่ประเทศของบริษัทในเครือหรือบริษัทแม่ลำดับสูงสุดและลำดับกลางไม่ได้มีการนำกฎเกณฑ์ QDMTT และ IIR มาใช้เลย โดยกฎ UTPR จะแบ่งสิทธิในการจัดเก็บภาษีส่วนเพิ่มให้กับทุกประเทศที่บังคับใช้กฎนี้และมีบริษัทในเครือของกลุ่มบริษัทข้ามชาติไปจัดตั้งอยู่ในประเทศนั้น ๆ โดยภาษีส่วนเพิ่มที่ต้องเก็บเพิ่มจะถูกแบ่งสรรปันส่วนให้กับประเทศเหล่านั้นตามสัดส่วนของมูลค่าสินทรัพย์ที่มีตัวตน (Tangible Asset) และจำนวนลูกจ้าง
จากกฎทั้ง 3 ข้อดังกล่าว จะเห็นได้ว่าแต่ละประเทศย่อมมีแรงจูงใจที่จะนำหลักการเหล่านี้มาบังคับใช้ในประเทศตนเอง โดยเฉพาะกลุ่มประเทศที่มีการลงทุนจากบริษัทข้ามชาติเป็นจำนวนมากและมีการเก็บภาษีที่แท้จริงต่ำกว่า 15% อยู่ ณ ตอนนี้ เนื่องจากหากไม่มีการบังคับใช้กฎดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎ QDMTT ย่อมทำให้รายได้ที่รัฐบาลของประเทศนั้นควรจะเก็บได้เพิ่ม ไหลออกไปกลายเป็นรายได้ของรัฐบาลประเทศอื่นแทน
อย่างไรก็ตาม ด้วยจุดประสงค์หลักของข้อตกลงร่วม GMT ที่มุ่งเน้นกำจัดพฤติกรรมการหลบเลี่ยงภาษีของบริษัท และสนับสนุนให้การลงทุนระหว่างประเทศเกิดการลงทุนและจ้างงานอย่างแท้จริง จึงมีหลักการยกเว้นรายได้ตามสาระสำคัญ (Substance-based Income Exclusion) ที่กำหนดให้มูลค่า 5% ของสินทรัพย์ที่มีตัวตนและรายจ่ายด้านการจ้างงานสามารถนำมาหักออกจากรายได้สุทธิโดยไม่ต้องถูกนำไปคำนวณภาษีส่วนเพิ่มได้ โดยในช่วงเปลี่ยนผ่านจะเริ่มต้นให้ยกเว้นรายได้ที่ไม่ต้องนำมาคำนวณภาษีส่วนเพิ่มคิดเป็น 8% ของมูลค่าสินทรัพย์ที่มีตัวตน และ 10% ของรายจ่ายการจ้างงาน ก่อนจะทยอยลดลงเหลือ 5% ในที่สุด
มาตรการ GMT กับผลกระทบไทย
ประเทศไทยมีการประกาศใช้พระราชกำหนด ( พ.ร.ก.) ภาษีส่วนเพิ่ม พ.ศ. 2567 ในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 26 ธ.ค. 2567 ที่ผ่านมา ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 1 ม.ค. 2568 โดยในเนื้อบทกฎหมายมีการบังคับใช้ทั้ง 3 หลักเกณฑ์ คือ QDMTT, IRR และ UTPR ซึ่งสาเหตุหนึ่งที่ไทยต้องเร่งออกกฎหมายมา เพื่อให้ทันใช้ภายในปี 2568 เพราะว่าประเทศต่าง ๆ ได้เริ่มมีการออกกฎหมายเพื่อบังคับใช้กฎเกณฑ์ดังกล่าวแล้ว ดังนั้นการออกกฎหมายล่าช้ากว่าประเทศอื่นย่อมหมายถึงผลประโยชน์ด้านรายได้ภาษีของรัฐบาลที่จะสูญเสียไปให้กับประเทศอื่นแทน
ในปี 2567 นั้น มีกว่า 40 ประเทศที่ได้เริ่มบังคับใช้กฎ GMT แล้ว อาทิ ประเทศสมาชิกในสหภาพยุโรป ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และเวียดนาม ขณะที่ประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคอย่างสิงคโปร์ มาเลเซีย และอินโดนีเซียก็เริ่มบังคับใช้ตั้งแต่ปี 2568 เช่นกันกับไทย
สำหรับผลกระทบต่อไทยนั้นอาจแบ่งออกได้เป็น 2 ระดับด้วยกัน คือ
ระดับ micro กลุ่มบริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ของไทยที่มีการไปลงทุนในต่างประเทศ โดยเฉพาะกลุ่มที่ได้รับสิทธิประโยชน์ทางภาษีจากประเทศต่าง ๆ หรือในไทย อาจต้องเผชิญกับต้นทุนการทำธุรกิจที่เพิ่มขึ้นหากอัตราภาษีที่แท้จริงในประเทศใดประเทศหนึ่งอยู่ต่ำกว่า 15%
ระดับ macro ถึงแม้ว่าอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลในไทยจะอยู่ที่ 20% ซึ่งสูงกว่าเกณฑ์กำหนดของ GMT แต่เนื่องจากคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) มีการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีกับกลุ่มบริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ของต่างประเทศที่มาลงทุนในไทย ทั้งการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคล หรือลดหย่อนภาษีเงินได้นิติบุคคลลงครึ่งหนึ่งในระยะเวลาที่กำหนด ทำให้กลุ่มบริษัทข้ามชาติเหล่านั้นต้องเผชิญกับต้นทุนที่สูงขึ้น ซึ่งอาจทำให้ความน่าสนใจของการมาลงทุนในไทยนั้นลดทอนลงบ้าง
KKP Research คาดว่าผลกระทบของการบังคับใช้กฎเกณฑ์ GMT ต่อแนวโน้มการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (FDI) ของไทยจะมีไม่มาก เนื่องจากเหตุผล 3 ประการด้วยกัน ได้แก่
ประการแรก อัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลและนโยบายดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศของไทยและประเทศคู่แข่งมีความใกล้เคียงและไม่ได้แตกต่างกันมาก อัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลของประเทศในแถบภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อยู่ที่ 17-25% ซึ่งอัตราภาษีในไทยที่ 20% ถือว่าอยู่ในระดับใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยของภูมิภาค
ขณะเดียวกันนโยบายต่าง ๆ ที่แต่ละประเทศนำมาใช้ เพื่อดึงดูดเม็ดเงินลงทุนต่างประเทศก็มีความคล้ายคลึงกัน อาทิ นโยบายการยกเว้น หรือลดหย่อนภาษีนิติบุคคลเป็นระยะเวลาหนึ่ง (ส่วนมากประมาณ 5-10 ปี) การยกเว้นภาษีอากรนำเข้าอุปกรณ์และเครื่องจักร การยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเพิ่มเติมสำหรับเงินลงทุนด้านการวิจัยและพัฒนา การจัดตั้งเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษที่ให้สิทธิประโยชน์ทางการเงินและกฎระเบียบเพิ่มเติมให้ เป็นต้น
นอกจากนี้ ประเทศส่วนใหญ่มักจะมีการกำหนดอุตสาหกรรมเป้าหมายที่จะได้รับสิทธิประโยชน์ที่มากขึ้นไปอีกด้วย
ประการที่สอง ปัจจัยที่ดึงดูดเม็ดเงินลงทุนจากต่างประเทศของไทยไม่ใช่แค่เรื่องสิทธิประโยชน์ทางภาษีเพียงอย่างเดียว แต่มีอีกหลายปัจจัยที่ล้วนแล้วมีบทบาทที่สำคัญยิ่งกว่า อาทิ โครงสร้างพื้นฐานและระบบโลจิสติกส์ที่แข็งแกร่ง โครงสร้างพื้นฐานดิจิทัลที่ทันสมัย ระบบสาธารณูปโภคที่ดี ห่วงโซ่อุปทานที่ครบครัน ทักษะและค่าจ้างแรงงานที่สมเหตุสมผล เสถียรภาพทางการเมือง และนโยบายส่งเสริมการลงทุนจากภาครัฐ
ดังนั้น การเปลี่ยนกฎเกณฑ์สิทธิประโยชน์ทางภาษีอาจส่งผลกระทบได้บ้าง แต่หากประเทศอื่นก็ได้รับผลกระทบที่คล้ายคลึงกัน และปัจจัยอื่นไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลง ความน่าสนใจของไทยในฐานะแหล่งลงทุนก็ย่อมไม่เปลี่ยนแปลงไปมาก
สอดคล้องกับผลการศึกษาของ OECD ที่พบว่ากลุ่มประเทศที่จะได้รับผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญ คือ กลุ่มประเทศดินแดนปลอดภาษี (Tax Haven) ซึ่ง OECD ประมาณการว่ากลุ่มประเทศเหล่านี้จะสูญเสียฐานภาษีมากถึง 30% เนื่องจากเหตุผลหลักเพียงข้อเดียวที่ทำให้หลายบริษัทข้ามชาติเลือกมาจดทะเบียน หรือบันทึกกำไรในประเทศเหล่านี้ คือ อัตราภาษีนิติบุคคลที่ต่ำเตี้ยเรี่ยดิน หรือกระทั่งไม่มีเลยด้วยซ้ำ ขณะที่บริษัทข้ามชาติจะกลับมาบันทึกกำไรในประเทศที่มีกิจกรรมทางเศรษฐกิจสูงเพิ่มขึ้น ซึ่ง OECD มองว่าจะเป็นประโยชน์ต่อกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเป็นพิเศษ และช่วยให้ปัจจัยที่ไม่ใช่ภาษีมีความสำคัญมากขึ้นในการจัดสรรเงินลงทุนระหว่างประเทศ
สอดคล้องกับงานศึกษาอีกชิ้นขององค์กรภายใต้สหประชาชาติที่ทำหน้าที่ส่งเสริมความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนาระหว่างประเทศ (UNCTAD) โดยประเมินว่าต้นทุนด้านภาษีที่เพิ่มขึ้นจากมาตรการ GMT อาจทำให้ปริมาณ FDI โดยรวมปรับลดลง แต่การแข่งขันที่ปัจจัยอื่นที่คาดว่าจะเข้มข้นขึ้น ซึ่งจะช่วยเพิ่มการลงทุนที่มีผลิตภาพมากขึ้นและช่วยลดทอนผลกระทบลงได้บ้าง โดยคาดว่าปริมาณ FDI ที่ไหลเข้ากลุ่มประเทศปลอดภาษี อาจปรับลดลงได้มากถึง 4 – 7.3% แต่ปริมาณ FDI ในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาและในทวีปเอเชียคาดว่าจะปรับเพิ่มขึ้น 1.5 – 2.9% และ 1.7 – 3.1% ตามลำดับ
ประการสุดที่สาม รัฐบาลจะมีการออกนโยบายมาลดทอนผลกระทบเพิ่มเติม ซึ่งประกอบไปด้วย 2 ข้อหลัก คือ
- การขยายระยะเวลาสิทธิประโยชน์การลดหย่อนภาษีเงินได้นิติบุคคล 50% นานขึ้น 2 เท่า แต่ไม่เกิน 10 ปี ซึ่งทำให้บริษัทสามารถล็อคอัตราภาษีที่ต่ำที่สุดเท่าที่กฎหมายกำหนดไว้ เพื่อประหยัดค่าใช้จ่ายด้านภาษีได้นานขึ้น
- การนำเงินรายได้ภาษีที่รัฐจัดเก็บได้เพิ่มขึ้นประมาณ 50-70% ไปสมทบกองทุนเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน เพื่อให้ BOI สามารถนำไปใช้ดำเนินมาตรการอื่นเพิ่มเติม เพื่อลดทอนค่าใช้จ่ายให้กับบริษัทข้ามชาติได้ ซึ่งถึงแม้ว่าตอนนี้จะยังไม่มีรายละเอียดชัดเจนเกี่ยวกับมาตรการดังกล่าว แต่คาดว่าจะเป็นการให้การสนับสนุนทางการเงินในกิจกรรมและอุตสาหกรรมเป้าหมายตามที่ระบุไว้
ซึ่งเป็นรูปแบบคล้ายคลึงกันกับของเวียดนามที่ได้มีการประกาศจัดตั้งกองทุนสนับสนุนการลงทุน (Investment Support Fund) ที่เปิดให้บริษัทที่เข้าเกณฑ์ด้านขนาดรายได้หรือขนาดการลงทุน และมีลักษณะของธุรกิจหรือการลงทุนตรงตามที่กำหนดไว้ เช่น เป็นโครงการลงทุนในสินค้าอุตสาหกรรมการผลิตที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง หรือเป็นบริษัทเทคโนโลยีชั้นสูง เป็นต้น สามารถยื่นขอเงินอุดหนุนจากกองทุนได้ โดยเงินอุดหนุนจะเป็นในรูปแบบเงินช่วยเหลือตามสัดส่วนเปอร์เซ็นต์ของค่าใช้จ่ายต่าง ๆ ได้แก่ ค่าใช้จ่ายในการฝึกฝนและพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ค่าใช้จ่ายในการทาวิจัยและพัฒนา ค่าใช้จ่ายการลงทุนในสินทรัพย์ถาวรค่าใช้จ่ายในการผลิตสินค้าเทคโนโลยีขั้นสูง หรือค่าใช้จ่ายในการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทางสังคม ซึ่งเป็นแนวทางที่ OECD อนุญาตให้มีการสนับสนุนค่าใช้จ่ายที่นำไปสู่การเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศได้
ถึงแม้ว่าการปฏิรูปกฎเกณฑ์ทางภาษีระดับโลกนี้อาจจะส่งผลกระทบต่อไทยไม่มาก แต่ปัจจุบันภาคการผลิตของไทยกำลังเผชิญกับความท้าทายอย่างรุนแรง โดยเฉพาะอย่างยิ่งความสามารถในการแข่งขันที่สินค้าส่งออกหลักของไทยในอดีตเริ่มไม่เป็นที่ต้องการของตลาดโลกอีกต่อไป ด้วยกระแสเทคโนโลยีที่เปลี่ยนแปลงเร็ว สอดคล้องกับตัวเลข FDI ของไทยที่เสียส่วนแบ่งให้กับประเทศคู่แข่งมากขึ้น
ดังนั้นแม้การออกมาตรการที่จะช่วยลดทอนผลกระทบให้กับบริษัทข้ามชาติที่มาลงทุนในไทย อาจมีความสำคัญในระยะสั้น แต่การแบ่งสรรทรัพยากรและรายได้ภาษีที่จัดเก็บได้เพิ่ม นำมาลงทุนกับนโยบายระยะยาว เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันให้กับประเทศจะยิ่งมีความสำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเปลี่ยนทักษะแรงงานให้เท่าทันกับเทคโนโลยีใหม่ ๆ และตรงกับความต้องการของโลกยุคปัจจุบัน จะช่วยให้การลงทุนจากต่างประเทศสร้างมูลค่าและประโยชน์ให้กับเศรษฐกิจไทยได้มากขึ้น
ที่มา : ณัฐนิชา เทพพรพิทักษ์ นักวิเคราะห์ KKP Research โดยเกียรตินาคินภัทร
อ่านบทวามที่เกี่ยวข้อง
- VAT กับความเหลื่อมล้ำ: เมื่อ VAT ยังไม่ใช่ทางเลือกที่เหมาะสม (ที่สุด) ในการลดความเหลื่อมล้ำ
- รายจ่ายรับสังคมสูงวัย กำลังกดดันหนี้สาธารณะ
- เตรียมรับสงครามการค้าป่วนโลก โจทย์หินส่งออกไทยปี 68
