บริหารงานภาครัฐ
ขณะที่ ร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญ สภาผู้แทนราษฎร โดยไม่ได้แก้ไขในส่วนโครงสร้างอำนาจ หรือ สภากลาโหม ทำให้การขับเคลื่อนปฏิรูปกองทัพทำได้ไม่มาก
“Policy Watch Thai PBS” ได้ติดตามความคืบหน้า โดยการพูดคุยกับ “กิตติพงษ์ ปิยะวรรณโณ” สส.บัญชีรายชื่อ พรรคประชาชน และกรรมาธิการการทหาร ถึงความจำเป็นในการปฏิรูปกองทัพ หรือ ทำไมต้องปฏิรูปกองทัพ?
“กิตติพงษ์” มองว่า ระเบียบโลกยุคเดิมกำลังสั่นคลอน สงครามรัสเซีย–ยูเครนและชนวนความขัดแย้งในตะวันออกกลาง ได้กลายเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญที่สั่นสะเทือนระบบความมั่นคงทั่วโลก การพึ่งพามหาอำนาจเดี่ยวอย่างสหรัฐอเมริกาเริ่มเกิดคำถาม ในขณะที่การขยายอิทธิพลของจีนกำลังผลักดันโลกเข้าสู่ยุค “หลายขั้วอำนาจ” ชัดเจนขึ้น
ระเบียบใหม่นี้ส่งผลให้หลายภูมิภาคเร่งปรับตัว อย่างยุโรปที่เคยพึ่งพาร่มเงาของ NATO และสหรัฐฯ ก็เริ่มหันมาเน้นการ “พึ่งพาตนเอง” ด้วยการอัดฉีดงบกลาโหม พัฒนาอุตสาหกรรมป้องกันประเทศ และสร้างความแข็งแกร่งทางทหารของตนเอง
ขณะที่ประเทศไทยกำลังยืนอยู่บนทางแยกสำคัญ ซึ่งจำเป็นต้องทบทวนยุทธศาสตร์ความมั่นคงอย่างจริงจัง เพราะ หลายประเทศเริ่มตั้งคำถามถึงระดับการพึ่งพาสหรัฐฯ หลังเห็นข้อจำกัดในการรับมือกับสงครามหลายพื้นที่ ขณะเดียวกัน จีนกำลังขยายบทบาททั้งด้านเศรษฐกิจและการทหารอย่างต่อเนื่อง ทำให้หลายฝ่ายประเมินว่าโลกอาจกำลังเข้าสู่ช่วงเปลี่ยนผ่านของดุลอำนาจ จากระบบที่สหรัฐฯ เป็นผู้นำ ไปสู่การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจหลายขั้วมากขึ้น
สมรภูมิรอบบ้าน และสมการย้อนแย้งของกองทัพไทย
แม้เอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะดูสงบเมื่อเทียบกับภูมิภาคอื่น แต่ความเสี่ยงรอบบ้านกลับเพิ่มสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ:
- ชายแดนไทย–กัมพูชา: การปะทะตามแนวชายแดนสะท้อนว่าความขัดแย้งระหว่างรัฐยังมีโอกาสเกิดขึ้น ที่น่าจับตาคือ กัมพูชาเดินหน้าเสริมกำลังทางทหารอย่างต่อเนื่อง ทั้งการรับรถถังจากจีน การพัฒนากองทัพเรือ และแผนพัฒนาขีดความสามารถทางอากาศในอีก 5–10 ปีข้างหน้า ซึ่งอาจลดทอนความได้เปรียบทางยุทธวิธีของไทย
- สถานการณ์ในเมียนมา: สภาวะสงครามกลางเมืองและการเปลี่ยนดุลอำนาจของกลุ่มติดอาวุธ โดยเฉพาะ “กองกำลังว้า” ส่งผลกระทบตรงต่อเสถียรภาพชายแดน ทั้งการทะลักของผู้คน อาวุธ และปัญหายาเสพติด
อีก 5-10 ปี ภัยคุกคามอาจเพิ่มขึ้น แต่กองทัพมีข้อจำกัดด้านงบประมาณ
ในขณะที่ “ภัยคุกคามในอีก 5–10 ปีข้างหน้ามีแนวโน้มสูงขึ้น” แต่งบประมาณของกองทัพไทยกลับเผชิญข้อจำกัดรุนแรง จากภาระหนี้สินประเทศและงบบุคลากรที่พุ่งสูงขึ้น จนเหลืองบลงทุนด้านยุทโธปกรณ์น้อยลง เกิดเป็นความย้อนแย้งทางยุทธศาสตร์: ภัยคุกคามเพิ่มขึ้น แต่ความพร้อมด้านงบประมาณกลับลดลง
“สถานการณ์ดังกล่าวทำให้เกิดความย้อนแย้ง เพราะในขณะที่ภัยคุกคามด้านความมั่นคงเพิ่มขึ้น งบประมาณสำหรับการเตรียมความพร้อมกลับลดลง”
กิตติพงษ์จึงเห็นว่าทั้งกองทัพและฝ่ายการเมืองจำเป็นต้องเร่งทบทวนแนวทางปฏิรูปกองทัพ เพื่อให้สามารถรับมือกับภัยคุกคามรูปแบบใหม่ได้ภายใต้ข้อจำกัดด้านงบประมาณ
สำหรับแผนการปฏิรูปกองทัพ กิตติพงษ์มองว่าควรดำเนินการควบคู่กันทั้ง 2 ด้าน ได้แก่ การปรับโครงสร้างกำลังพล และการพัฒนายุทโธปกรณ์ แม้ในช่วงปีงบประมาณที่ผ่านมา กองทัพจะเริ่มปรับตัวในทั้งสองด้านแล้ว แต่ยังไม่เพียงพอต่อความท้าทายในอนาคต
ในด้านกำลังพล เขาระบุว่า กองทัพเสนอ 3 เรื่อง ได้แก่
- แผนปรับลดนายทหารชั้นนายพลของกระทรวงกลาโหม มีเป้าหมายหลักคือการลดจำนวนนายพลลง 50 % ภายในระยะเวลา 20 ปี (พ.ศ. 2551–2571) โดยปรับลดจาก 756 คน ให้เหลือ 378 คน
- แผนจัดหากําลังพลระยะ 5 ปี 2566-2570 มีการปรับลดกําลังพล นายทหารชั้นสัญญาบัตร ทหารชั้นประทวน และพลอาสาสมัคร 5% จำนวน 14,598 นาย ปี 2566 ปลัดลด 3,370 นาย ต่อเนื่องไปจนถึงปัจจุบันลดลงแล้ว 10,274 นาย
- การเปิดโอกาสให้กำลังพลเกษียณก่อนอายุราชการ
ประเด็นที่สำคัญที่สุดคือการยกเลิกระบบเกณฑ์ทหารภาคบังคับ และเปลี่ยนเป็นระบบสมัครใจทั้งหมด เพราะจะช่วยยกระดับคุณภาพกำลังพลได้อย่างมีนัยสำคัญ
รูรั่วในกองทัพ: ปัญหาเกณฑ์ทหารและสัดส่วนกำลังพล
การปฏิรูปกำลังพลถือเป็นโจทย์เร่งด่วนที่สุด กิตติพงษ์ชี้ว่า ระบบเกณฑ์ทหารภาคบังคับแบบเดิมให้ผลลัพธ์ที่ไม่คุ้มค่า โดยข้อมูลจากการหารือในชั้นกรรมาธิการการทหารพบว่า:
สัดส่วนกำลังพลในบางหน่วยถึง 40–60% มีข้อจำกัดจากปัญหายาเสพติดหรือสุขภาพจิต จนไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่จริงได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทำให้กองทัพต้องเสียทรัพยากรไปกับการบำบัดและดูแลสุขภาพจิต
การเปลี่ยนไปใช้ “ระบบยกเลิกเกณฑ์ทหารและใช้พลทหารอาสา (สมัครใจ 100%)” ร่วมกับการลดจำนวนตำแหน่งนายพล และเปิดโอกาสให้เกษียณก่อนกำหนด จะช่วยให้กองทัพคัดเลือกบุคลากรได้ตรงคุณสมบัติ ได้กำลังพลที่มีคุณภาพสูง ซึ่งจะช่วย “เพิ่มขีดความสามารถของกองทัพได้เกือบสองเท่า” โดยไม่จำเป็นต้องเพิ่มจำนวนคน
การปฏิรูปกองทัพยังไม่แตะ “โครงสร้างอำนาจ” จึงเปลี่ยนแปลงได้ไม่เต็มที่
แม้กองทัพจะเริ่มปรับตัวในระดับปฏิบัติการ แต่นั่นยังไม่ใช่การปฏิรูปเชิงโครงสร้าง เหตุผลสำคัญที่ทำให้แผนปฏิรูปกองทัพที่เคยศึกษาไว้หลายยุคสมัยไม่สามารถเกิดขึ้นได้จริง คือ “โครงสร้างอำนาจเดิม”
“ถ้าจะพูดให้กระชับที่สุด คือเราต้องขออนุญาตสภากลาโหมในการปฏิรูปกองทัพ” เขากล่าว พร้อมเห็นว่า นี่คือข้อจำกัดสำคัญที่ทำให้การปฏิรูปกองทัพเดินหน้าได้ยาก
สภากลาโหมยังเป็นศูนย์กลางอำนาจ: กฎหมายเดิมทำให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมจากรัฐบาลพลเรือนไม่สามารถตัดสินใจเชิงนโยบายหรือโครงสร้างได้โดยลำพัง แต่ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภากลาโหมก่อน
บอร์ดนายพล: ระบบการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับสูงถูกบริหารแยกต่างหากโดยฝ่ายทหารเป็นหลัก ทำให้รัฐบาลพลเรือนขาดบทบาทในการกำกับดูแล
แม้พรรคประชาชนจะพยายามเสนอแก้ไข พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม เพื่อเพิ่มอำนาจการกำกับดูแลของรัฐบาลพลเรือน แต่ร่างดังกล่าวก็ถูกปัดตก โดยรัฐบาลเลือกรักษาโครงสร้างเดิมไว้
ปฏิรูปกองทัพ ไม่ใช่แค่ป้องกันรัฐประหาร เพื่อรับมือภัยคุกคามยุคใหม่
กิตติพงษ์ย้ำว่า การเพิ่มอำนาจกำกับของรัฐบาลพลเรือนไม่ได้มีเป้าหมายเพียงเพื่อป้องกันการรัฐประหาร แต่เป็นการทำให้การบริหารกองทัพสอดคล้องกับสภาพแวดล้อมด้านความมั่นคงที่เปลี่ยนแปลงไป
เขาอธิบายว่า โลกกำลังเผชิญภัยคุกคามรูปแบบใหม่ ขณะที่งบประมาณด้านกลาโหมของไทยมีข้อจำกัดมากขึ้น ดังนั้น การเพิ่มขีดความสามารถของกองทัพไม่สามารถพึ่งพาการจัดซื้ออาวุธเพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยการบริหารจัดการทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ
อีกทั้งความมั่นคงของประเทศในปัจจุบันไม่ได้ขึ้นอยู่กับกำลังทหารเพียงมิติเดียว แต่ต้องบูรณาการ “พลังอำนาจแห่งรัฐ” ทั้ง 4 ด้าน ได้แก่ การทูต เศรษฐกิจ ข่าวสาร และกำลังทหาร ให้ทำงานร่วมกัน หากปล่อยให้กองทัพกำหนดนโยบายด้านความมั่นคงเพียงฝ่ายเดียว มุมมองที่ได้อาจจำกัดอยู่เฉพาะมิติทางทหาร และไม่สามารถเชื่อมโยงกับนโยบายของหน่วยงานอื่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ
งบกลาโหมไม่ใช่ปัญหาใหญ่ แต่ต้องตอบให้ได้ว่า “ใช้อย่างไร”
กิตติพงษ์ บอกว่า ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี กรรมาธิการส่วนใหญ่มีจุดยืนตรงกันว่าไม่ควรปรับลดงบประมาณของกระทรวงกลาโหม เนื่องจากสถานการณ์ด้านความมั่นคงของประเทศมีความซับซ้อนและมีภัยคุกคามจากภายนอกเพิ่มขึ้น
อย่างไรก็ตาม เขามองว่าประเด็นสำคัญไม่ใช่การตั้งคำถามว่างบประมาณกลาโหม “มากเกินไปหรือน้อยเกินไป” แต่คือการใช้งบประมาณให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด
หากเปรียบเทียบในระดับสากล หลายประเทศใช้งบประมาณด้านกลาโหมเฉลี่ยประมาณ 2-2.5% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ขณะที่ประเทศไทยใช้งบประมาณด้านกลาโหมประมาณ 1% ของ GDP ซึ่งถือว่าต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของหลายประเทศ ดังนั้น การพิจารณางบประมาณไม่ควรยึดติดกับตัวเลขเพียงอย่างเดียว แต่ควรพิจารณาว่างบประมาณที่มีอยู่สามารถสร้างขีดความสามารถด้านความมั่นคงได้มากเพียงใด
นโยบาย Offset Policy และอธิปไตยทางเทคโนโลยี
บทเรียนจากสงครามโดรนยุคใหม่ชี้ให้เห็นว่า ความได้เปรียบไม่ได้วัดกันที่จำนวนยุทโธปกรณ์ แต่อยู่ที่ “อธิปไตยด้านเทคโนโลยี” (Defence Technology Sovereignty) ที่สามารถพัฒนา ซอฟต์แวร์ และระบบป้องกันการรบกวนสัญญาณได้เอง
ประเด็นสถานะปัจจุบันแนวทางปฏิรูปที่เสนอการจัดซื้ออาวุธพึ่งพาการนำเข้า ยุทโธปกรณ์หลักซ่อมบำรุงเองไม่ได้ใช้ Offset Policy บังคับให้ผู้ขายถ่ายทอดเทคโนโลยี/ถ่ายโอนการผลิตชิ้นส่วนการผลิตในประเทศผลิตได้เพียงกระสุนปืนเล็ก-ปืนใหญ่บางประเภทสร้างฐานอุตสาหกรรมป้องกันประเทศเพื่อพึ่งพาตนเองในยามสงคราม
สถาบันเทคโนโลยีป้องกันประเทศ” ยังขาดทิศทางที่ชัดเจน
กิตติพงษ์กล่าวถึงบทบาทของ สถาบันเทคโนโลยีป้องกันประเทศ (สทป.) ซึ่งจัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นหน่วยงานวิจัยและพัฒนาเทคโนโลยีด้านการป้องกันประเทศ โดยเห็นว่า แม้หน่วยงานจะดำเนินงานมาระยะหนึ่งแล้ว แต่จนถึงขณะนี้ยังไม่มีผลิตภัณฑ์หรือผลงานที่เป็นรูปธรรมและสะท้อนศักยภาพได้อย่างชัดเจน
เขาวิเคราะห์ว่า ปัญหาสำคัญเกิดจากการขาดการเชื่อมโยงระหว่างผู้ใช้งานกับผู้พัฒนา กล่าวคือ กองทัพไม่ได้กำหนด “ความต้องการ” (Demand) ที่ชัดเจนเพื่อให้ สทป. นำไปวิจัยและพัฒนาเป็นผลิตภัณฑ์สำหรับใช้งานจริง ขณะเดียวกัน สทป.เองก็ยังไม่มีเป้าหมายที่ชัดเจนว่าจะมุ่งพัฒนาเทคโนโลยีด้านใดเป็นพิเศษ
แม้จะมีโครงการวิจัยจำนวนมาก แต่เป็นการดำเนินงานในหลายด้านพร้อมกันโดยไม่มีการกำหนดลำดับความสำคัญ ส่งผลให้ทรัพยากรถูกกระจายออกไป และยังไม่สามารถสร้างเทคโนโลยีหลักที่ตอบโจทย์กองทัพได้
เขายกตัวอย่างการพิจารณางบประมาณของกองทัพบกที่เสนอจัดซื้อ ระบบจรวดนำวิถีหลายลำกล้อง (Multiple Launch Rocket System: MLRS หรือ HIMARS) วงเงินประมาณ 4,200 ล้านบาท โดยเห็นว่าการจัดซื้อยุทโธปกรณ์ไม่ควรจบลงเพียงการได้อาวุธใหม่เข้าประจำการ แต่ควรใช้โอกาสดังกล่าวพัฒนาอุตสาหกรรมป้องกันประเทศของไทยควบคู่กันไป
เขาเสนอว่า ทุกโครงการจัดซื้อควรเชื่อมโยงกับนโยบาย Offset Policy หรือการกำหนดเงื่อนไขให้ผู้ขายถ่ายทอดเทคโนโลยี ผลิตชิ้นส่วนในประเทศ หรือร่วมลงทุนกับอุตสาหกรรมไทย เพื่อให้ประเทศไทยสามารถซ่อมบำรุง ผลิตอะไหล่ หรือพัฒนาต่อยอดเทคโนโลยีได้ในอนาคต
หากประเทศไทยยังคงพึ่งพาการนำเข้าอาวุธเพียงอย่างเดียว เมื่อกระสุนหรือชิ้นส่วนหมดก็ต้องสั่งซื้อจากต่างประเทศทั้งหมด ส่งผลให้การส่งกำลังบำรุงในภาวะสงครามมีข้อจำกัด และอาจกระทบต่อความสามารถในการปฏิบัติการอย่างต่อเนื่อง
จัดซื้ออย่างยุทธศาสตร์: กรณีศึกษา “เรือฟริเกต”
ตัวอย่างการจัดหา เรือฟริเกต ของกองทัพเรือ สะท้อนวิสัยทัศน์การปฏิรูปได้ชัดเจน เพราะการลดเหลือ 1 ลำ โดย รัฐบาลปรับลดจาก 2 ลำเหลือ 1 ลำ ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักปฏิบัติทางเรือ (เรือต้องจัดหาเป็นคู่เพื่อหมุนเวียนการซ่อมบำรุง)
ข้อเสนอที่คุ้มค่ากว่า: การจัดซื้อ 2 ลำพร้อมกันจะสร้างอำนาจต่อรองที่สูงกว่า ทั้งเรื่องราคา และการดึงสัญญา Offset Policy มาพัฒนาอุตสาหกรรมต่อเรือภายในประเทศ
เป้าหมายคือ “กองทัพที่มีประสิทธิภาพ”
จุดยืนของการปฏิรูปกองทัพไม่ได้มุ่งหมายจะทำให้กองทัพเล็กลงหรืออ่อนแอลงตรงกันข้าม เป้าหมายคือการสร้างกองทัพที่มีสมรรถนะสูง (Lean & Mean) พร้อมรับมือกับภัยคุกคามยุคใหม่
การปฏิรูปต้องมองเป็น “แพ็กเกจรวม” ที่เชื่อมโยงการบริหารกำลังพล การปรับโครงสร้างอำนาจสภากลาโหม การจัดซื้อยุทโธปกรณ์ และการพัฒนาเทคโนโลยีเข้าด้วยกัน เพื่อให้ทุกบาทของงบประมาณกลาโหม ไม่เพียงแต่ซื้อความมั่นคงให้ชาติ แต่ยังช่วยสร้างฐานเทคโนโลยีและเศรษฐกิจยั่งยืนให้กับประเทศไทยในอนาคต
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
