“ปฏิรูปกองทัพ”ไปไม่ถึง โครงสร้างอำนาจ “สภากลาโหม”

ขณะที่ ร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญ สภาผู้แทนราษฎร โดยไม่ได้แก้ไขในส่วนโครงสร้างอำนาจ หรือ สภากลาโหม ทำให้การขับเคลื่อนปฏิรูปกองทัพทำได้ไม่มาก

“Policy Watch Thai PBS” ได้ติดตามความคืบหน้า โดยการพูดคุยกับ “กิตติพงษ์   ปิยะวรรณโณ” สส.บัญชีรายชื่อ พรรคประชาชน และกรรมาธิการการทหาร ถึงความจำเป็นในการปฏิรูปกองทัพ หรือ ทำไมต้องปฏิรูปกองทัพ?

“กิตติพงษ์”  มองว่า ระเบียบโลกยุคเดิมกำลังสั่นคลอน สงครามรัสเซีย–ยูเครนและชนวนความขัดแย้งในตะวันออกกลาง ได้กลายเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญที่สั่นสะเทือนระบบความมั่นคงทั่วโลก การพึ่งพามหาอำนาจเดี่ยวอย่างสหรัฐอเมริกาเริ่มเกิดคำถาม ในขณะที่การขยายอิทธิพลของจีนกำลังผลักดันโลกเข้าสู่ยุค “หลายขั้วอำนาจ” ชัดเจนขึ้น

ระเบียบใหม่นี้ส่งผลให้หลายภูมิภาคเร่งปรับตัว อย่างยุโรปที่เคยพึ่งพาร่มเงาของ NATO และสหรัฐฯ ก็เริ่มหันมาเน้นการ “พึ่งพาตนเอง” ด้วยการอัดฉีดงบกลาโหม พัฒนาอุตสาหกรรมป้องกันประเทศ และสร้างความแข็งแกร่งทางทหารของตนเอง

ขณะที่ประเทศไทยกำลังยืนอยู่บนทางแยกสำคัญ ซึ่งจำเป็นต้องทบทวนยุทธศาสตร์ความมั่นคงอย่างจริงจัง  เพราะ หลายประเทศเริ่มตั้งคำถามถึงระดับการพึ่งพาสหรัฐฯ หลังเห็นข้อจำกัดในการรับมือกับสงครามหลายพื้นที่ ขณะเดียวกัน จีนกำลังขยายบทบาททั้งด้านเศรษฐกิจและการทหารอย่างต่อเนื่อง ทำให้หลายฝ่ายประเมินว่าโลกอาจกำลังเข้าสู่ช่วงเปลี่ยนผ่านของดุลอำนาจ จากระบบที่สหรัฐฯ เป็นผู้นำ ไปสู่การแข่งขันระหว่างมหาอำนาจหลายขั้วมากขึ้น

สมรภูมิรอบบ้าน และสมการย้อนแย้งของกองทัพไทย

แม้เอเชียตะวันออกเฉียงใต้จะดูสงบเมื่อเทียบกับภูมิภาคอื่น แต่ความเสี่ยงรอบบ้านกลับเพิ่มสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ:

• ชายแดนไทย–กัมพูชา: การปะทะตามแนวชายแดนสะท้อนว่าความขัดแย้งระหว่างรัฐยังมีโอกาสเกิดขึ้น ที่น่าจับตาคือ กัมพูชาเดินหน้าเสริมกำลังทางทหารอย่างต่อเนื่อง ทั้งการรับรถถังจากจีน การพัฒนากองทัพเรือ และแผนพัฒนาขีดความสามารถทางอากาศในอีก 5–10 ปีข้างหน้า ซึ่งอาจลดทอนความได้เปรียบทางยุทธวิธีของไทย
• สถานการณ์ในเมียนมา: สภาวะสงครามกลางเมืองและการเปลี่ยนดุลอำนาจของกลุ่มติดอาวุธ โดยเฉพาะ “กองกำลังว้า” ส่งผลกระทบตรงต่อเสถียรภาพชายแดน ทั้งการทะลักของผู้คน อาวุธ และปัญหายาเสพติด

อีก 5-10 ปี ภัยคุกคามอาจเพิ่มขึ้น แต่กองทัพมีข้อจำกัดด้านงบประมาณ

ในขณะที่ “ภัยคุกคามในอีก 5–10 ปีข้างหน้ามีแนวโน้มสูงขึ้น” แต่งบประมาณของกองทัพไทยกลับเผชิญข้อจำกัดรุนแรง จากภาระหนี้สินประเทศและงบบุคลากรที่พุ่งสูงขึ้น จนเหลืองบลงทุนด้านยุทโธปกรณ์น้อยลง เกิดเป็นความย้อนแย้งทางยุทธศาสตร์: ภัยคุกคามเพิ่มขึ้น แต่ความพร้อมด้านงบประมาณกลับลดลง

“สถานการณ์ดังกล่าวทำให้เกิดความย้อนแย้ง เพราะในขณะที่ภัยคุกคามด้านความมั่นคงเพิ่มขึ้น งบประมาณสำหรับการเตรียมความพร้อมกลับลดลง”

กิตติพงษ์จึงเห็นว่าทั้งกองทัพและฝ่ายการเมืองจำเป็นต้องเร่งทบทวนแนวทางปฏิรูปกองทัพ เพื่อให้สามารถรับมือกับภัยคุกคามรูปแบบใหม่ได้ภายใต้ข้อจำกัดด้านงบประมาณ

สำหรับแผนการปฏิรูปกองทัพ กิตติพงษ์มองว่าควรดำเนินการควบคู่กันทั้ง 2 ด้าน ได้แก่ การปรับโครงสร้างกำลังพล และการพัฒนายุทโธปกรณ์ แม้ในช่วงปีงบประมาณที่ผ่านมา กองทัพจะเริ่มปรับตัวในทั้งสองด้านแล้ว แต่ยังไม่เพียงพอต่อความท้าทายในอนาคต

ในด้านกำลังพล เขาระบุว่า กองทัพเสนอ 3 เรื่อง ได้แก่

• แผนปรับลดนายทหารชั้นนายพลของกระทรวงกลาโหม มีเป้าหมายหลักคือการลดจำนวนนายพลลง 50 % ภายในระยะเวลา 20 ปี (พ.ศ. 2551–2571) โดยปรับลดจาก 756 คน ให้เหลือ 378 คน
•  แผนจัดหากําลังพลระยะ 5 ปี 2566-2570 มีการปรับลดกําลังพล นายทหารชั้นสัญญาบัตร ทหารชั้นประทวน และพลอาสาสมัคร 5% จำนวน 14,598 นาย ปี 2566 ปลัดลด 3,370 นาย ต่อเนื่องไปจนถึงปัจจุบันลดลงแล้ว 10,274 นาย
• การเปิดโอกาสให้กำลังพลเกษียณก่อนอายุราชการ

ประเด็นที่สำคัญที่สุดคือการยกเลิกระบบเกณฑ์ทหารภาคบังคับ และเปลี่ยนเป็นระบบสมัครใจทั้งหมด เพราะจะช่วยยกระดับคุณภาพกำลังพลได้อย่างมีนัยสำคัญ

รูรั่วในกองทัพ: ปัญหาเกณฑ์ทหารและสัดส่วนกำลังพล

การปฏิรูปกำลังพลถือเป็นโจทย์เร่งด่วนที่สุด กิตติพงษ์ชี้ว่า ระบบเกณฑ์ทหารภาคบังคับแบบเดิมให้ผลลัพธ์ที่ไม่คุ้มค่า โดยข้อมูลจากการหารือในชั้นกรรมาธิการการทหารพบว่า:

สัดส่วนกำลังพลในบางหน่วยถึง 40–60% มีข้อจำกัดจากปัญหายาเสพติดหรือสุขภาพจิต จนไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่จริงได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทำให้กองทัพต้องเสียทรัพยากรไปกับการบำบัดและดูแลสุขภาพจิต

การเปลี่ยนไปใช้ “ระบบยกเลิกเกณฑ์ทหารและใช้พลทหารอาสา (สมัครใจ 100%)” ร่วมกับการลดจำนวนตำแหน่งนายพล และเปิดโอกาสให้เกษียณก่อนกำหนด จะช่วยให้กองทัพคัดเลือกบุคลากรได้ตรงคุณสมบัติ ได้กำลังพลที่มีคุณภาพสูง ซึ่งจะช่วย “เพิ่มขีดความสามารถของกองทัพได้เกือบสองเท่า” โดยไม่จำเป็นต้องเพิ่มจำนวนคน

การปฏิรูปกองทัพยังไม่แตะ “โครงสร้างอำนาจ” จึงเปลี่ยนแปลงได้ไม่เต็มที่

แม้กองทัพจะเริ่มปรับตัวในระดับปฏิบัติการ แต่นั่นยังไม่ใช่การปฏิรูปเชิงโครงสร้าง เหตุผลสำคัญที่ทำให้แผนปฏิรูปกองทัพที่เคยศึกษาไว้หลายยุคสมัยไม่สามารถเกิดขึ้นได้จริง คือ “โครงสร้างอำนาจเดิม”

“ถ้าจะพูดให้กระชับที่สุด คือเราต้องขออนุญาตสภากลาโหมในการปฏิรูปกองทัพ” เขากล่าว พร้อมเห็นว่า นี่คือข้อจำกัดสำคัญที่ทำให้การปฏิรูปกองทัพเดินหน้าได้ยาก

สภากลาโหมยังเป็นศูนย์กลางอำนาจ: กฎหมายเดิมทำให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมจากรัฐบาลพลเรือนไม่สามารถตัดสินใจเชิงนโยบายหรือโครงสร้างได้โดยลำพัง แต่ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภากลาโหมก่อน

บอร์ดนายพล: ระบบการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับสูงถูกบริหารแยกต่างหากโดยฝ่ายทหารเป็นหลัก ทำให้รัฐบาลพลเรือนขาดบทบาทในการกำกับดูแล

แม้พรรคประชาชนจะพยายามเสนอแก้ไข พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม เพื่อเพิ่มอำนาจการกำกับดูแลของรัฐบาลพลเรือน แต่ร่างดังกล่าวก็ถูกปัดตก โดยรัฐบาลเลือกรักษาโครงสร้างเดิมไว้

ปฏิรูปกองทัพ ไม่ใช่แค่ป้องกันรัฐประหาร เพื่อรับมือภัยคุกคามยุคใหม่

กิตติพงษ์ย้ำว่า การเพิ่มอำนาจกำกับของรัฐบาลพลเรือนไม่ได้มีเป้าหมายเพียงเพื่อป้องกันการรัฐประหาร แต่เป็นการทำให้การบริหารกองทัพสอดคล้องกับสภาพแวดล้อมด้านความมั่นคงที่เปลี่ยนแปลงไป

เขาอธิบายว่า โลกกำลังเผชิญภัยคุกคามรูปแบบใหม่ ขณะที่งบประมาณด้านกลาโหมของไทยมีข้อจำกัดมากขึ้น ดังนั้น การเพิ่มขีดความสามารถของกองทัพไม่สามารถพึ่งพาการจัดซื้ออาวุธเพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยการบริหารจัดการทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ

อีกทั้งความมั่นคงของประเทศในปัจจุบันไม่ได้ขึ้นอยู่กับกำลังทหารเพียงมิติเดียว แต่ต้องบูรณาการ “พลังอำนาจแห่งรัฐ” ทั้ง 4 ด้าน ได้แก่ การทูต เศรษฐกิจ ข่าวสาร และกำลังทหาร ให้ทำงานร่วมกัน หากปล่อยให้กองทัพกำหนดนโยบายด้านความมั่นคงเพียงฝ่ายเดียว มุมมองที่ได้อาจจำกัดอยู่เฉพาะมิติทางทหาร และไม่สามารถเชื่อมโยงกับนโยบายของหน่วยงานอื่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ

งบกลาโหมไม่ใช่ปัญหาใหญ่ แต่ต้องตอบให้ได้ว่า “ใช้อย่างไร”

กิตติพงษ์ บอกว่า ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี กรรมาธิการส่วนใหญ่มีจุดยืนตรงกันว่าไม่ควรปรับลดงบประมาณของกระทรวงกลาโหม เนื่องจากสถานการณ์ด้านความมั่นคงของประเทศมีความซับซ้อนและมีภัยคุกคามจากภายนอกเพิ่มขึ้น

อย่างไรก็ตาม เขามองว่าประเด็นสำคัญไม่ใช่การตั้งคำถามว่างบประมาณกลาโหม “มากเกินไปหรือน้อยเกินไป” แต่คือการใช้งบประมาณให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด

หากเปรียบเทียบในระดับสากล หลายประเทศใช้งบประมาณด้านกลาโหมเฉลี่ยประมาณ 2-2.5% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) ขณะที่ประเทศไทยใช้งบประมาณด้านกลาโหมประมาณ 1% ของ GDP ซึ่งถือว่าต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของหลายประเทศ ดังนั้น การพิจารณางบประมาณไม่ควรยึดติดกับตัวเลขเพียงอย่างเดียว แต่ควรพิจารณาว่างบประมาณที่มีอยู่สามารถสร้างขีดความสามารถด้านความมั่นคงได้มากเพียงใด

นโยบาย Offset Policy และอธิปไตยทางเทคโนโลยี

บทเรียนจากสงครามโดรนยุคใหม่ชี้ให้เห็นว่า ความได้เปรียบไม่ได้วัดกันที่จำนวนยุทโธปกรณ์ แต่อยู่ที่ “อธิปไตยด้านเทคโนโลยี” (Defence Technology Sovereignty) ที่สามารถพัฒนา ซอฟต์แวร์ และระบบป้องกันการรบกวนสัญญาณได้เอง

ประเด็นสถานะปัจจุบันแนวทางปฏิรูปที่เสนอการจัดซื้ออาวุธพึ่งพาการนำเข้า ยุทโธปกรณ์หลักซ่อมบำรุงเองไม่ได้ใช้ Offset Policy บังคับให้ผู้ขายถ่ายทอดเทคโนโลยี/ถ่ายโอนการผลิตชิ้นส่วนการผลิตในประเทศผลิตได้เพียงกระสุนปืนเล็ก-ปืนใหญ่บางประเภทสร้างฐานอุตสาหกรรมป้องกันประเทศเพื่อพึ่งพาตนเองในยามสงคราม

สถาบันเทคโนโลยีป้องกันประเทศ” ยังขาดทิศทางที่ชัดเจน

กิตติพงษ์กล่าวถึงบทบาทของ สถาบันเทคโนโลยีป้องกันประเทศ (สทป.) ซึ่งจัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นหน่วยงานวิจัยและพัฒนาเทคโนโลยีด้านการป้องกันประเทศ โดยเห็นว่า แม้หน่วยงานจะดำเนินงานมาระยะหนึ่งแล้ว แต่จนถึงขณะนี้ยังไม่มีผลิตภัณฑ์หรือผลงานที่เป็นรูปธรรมและสะท้อนศักยภาพได้อย่างชัดเจน

เขาวิเคราะห์ว่า ปัญหาสำคัญเกิดจากการขาดการเชื่อมโยงระหว่างผู้ใช้งานกับผู้พัฒนา กล่าวคือ กองทัพไม่ได้กำหนด “ความต้องการ” (Demand) ที่ชัดเจนเพื่อให้ สทป. นำไปวิจัยและพัฒนาเป็นผลิตภัณฑ์สำหรับใช้งานจริง ขณะเดียวกัน สทป.เองก็ยังไม่มีเป้าหมายที่ชัดเจนว่าจะมุ่งพัฒนาเทคโนโลยีด้านใดเป็นพิเศษ

แม้จะมีโครงการวิจัยจำนวนมาก แต่เป็นการดำเนินงานในหลายด้านพร้อมกันโดยไม่มีการกำหนดลำดับความสำคัญ ส่งผลให้ทรัพยากรถูกกระจายออกไป และยังไม่สามารถสร้างเทคโนโลยีหลักที่ตอบโจทย์กองทัพได้

เขายกตัวอย่างการพิจารณางบประมาณของกองทัพบกที่เสนอจัดซื้อ ระบบจรวดนำวิถีหลายลำกล้อง (Multiple Launch Rocket System: MLRS หรือ HIMARS) วงเงินประมาณ 4,200 ล้านบาท โดยเห็นว่าการจัดซื้อยุทโธปกรณ์ไม่ควรจบลงเพียงการได้อาวุธใหม่เข้าประจำการ แต่ควรใช้โอกาสดังกล่าวพัฒนาอุตสาหกรรมป้องกันประเทศของไทยควบคู่กันไป

เขาเสนอว่า ทุกโครงการจัดซื้อควรเชื่อมโยงกับนโยบาย Offset Policy หรือการกำหนดเงื่อนไขให้ผู้ขายถ่ายทอดเทคโนโลยี ผลิตชิ้นส่วนในประเทศ หรือร่วมลงทุนกับอุตสาหกรรมไทย เพื่อให้ประเทศไทยสามารถซ่อมบำรุง ผลิตอะไหล่ หรือพัฒนาต่อยอดเทคโนโลยีได้ในอนาคต

หากประเทศไทยยังคงพึ่งพาการนำเข้าอาวุธเพียงอย่างเดียว เมื่อกระสุนหรือชิ้นส่วนหมดก็ต้องสั่งซื้อจากต่างประเทศทั้งหมด ส่งผลให้การส่งกำลังบำรุงในภาวะสงครามมีข้อจำกัด และอาจกระทบต่อความสามารถในการปฏิบัติการอย่างต่อเนื่อง

จัดซื้ออย่างยุทธศาสตร์: กรณีศึกษา “เรือฟริเกต”

ตัวอย่างการจัดหา เรือฟริเกต ของกองทัพเรือ สะท้อนวิสัยทัศน์การปฏิรูปได้ชัดเจน  เพราะการลดเหลือ 1 ลำ โดย รัฐบาลปรับลดจาก 2 ลำเหลือ 1 ลำ ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักปฏิบัติทางเรือ (เรือต้องจัดหาเป็นคู่เพื่อหมุนเวียนการซ่อมบำรุง)

ข้อเสนอที่คุ้มค่ากว่า: การจัดซื้อ 2 ลำพร้อมกันจะสร้างอำนาจต่อรองที่สูงกว่า ทั้งเรื่องราคา และการดึงสัญญา Offset Policy มาพัฒนาอุตสาหกรรมต่อเรือภายในประเทศ

เป้าหมายคือ “กองทัพที่มีประสิทธิภาพ”

จุดยืนของการปฏิรูปกองทัพไม่ได้มุ่งหมายจะทำให้กองทัพเล็กลงหรืออ่อนแอลงตรงกันข้าม เป้าหมายคือการสร้างกองทัพที่มีสมรรถนะสูง (Lean & Mean) พร้อมรับมือกับภัยคุกคามยุคใหม่

การปฏิรูปต้องมองเป็น “แพ็กเกจรวม” ที่เชื่อมโยงการบริหารกำลังพล การปรับโครงสร้างอำนาจสภากลาโหม การจัดซื้อยุทโธปกรณ์ และการพัฒนาเทคโนโลยีเข้าด้วยกัน เพื่อให้ทุกบาทของงบประมาณกลาโหม ไม่เพียงแต่ซื้อความมั่นคงให้ชาติ แต่ยังช่วยสร้างฐานเทคโนโลยีและเศรษฐกิจยั่งยืนให้กับประเทศไทยในอนาคต

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:

• ปฏิรูปกองทัพ ยกเลิกเกณฑ์ทหาร คืบหน้าแค่ไหน
• รัฐสภากับการขับเคลื่อนปฎิรูปกองทัพ
• ประกาศใช้ “อัตราเงินเดือน-เงินประจำตำแหน่ง” ข้าราชการพลเรือนกลาโหม