ปัญหาการทุจริตของไทยในมุมมอง OECD

หากแต่ยังเป็นการปรับปรุงการบริหารงานภาครัฐให้สอดคล้องกับมาตรฐานและแนวปฏิบัติของ OECD หนึ่งในโจทย์สำคัญของไทยคือปัญหาการทุจริต ซึ่งเกี่ยวข้องโดยตรงกับความโปร่งใส ความรับผิดรับชอบ และความน่าเชื่อถือของการบริหารงานภาครัฐ

บทความนี้จึงชวนผู้อ่านทำความเข้าใจว่า OECD มองปัญหาการทุจริตของไทยอย่างไร จากรายงานการศึกษาของ OECD เอง และประเทศไทยควรแก้ไขอย่างไร

OECD คืออะไร สำคัญอย่างไร และปัญหาการทุจริตเกี่ยวข้องอย่างไร

องค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (Organisation for Economic Co-operation and Development: OECD) เป็นองค์การระหว่างประเทศที่เป็นเวทีความร่วมมือด้านนโยบาย และเป็นศูนย์กลางความรู้ด้านข้อมูล การวิเคราะห์ และแนวปฏิบัติที่ดีด้านนโยบายสาธารณะ ปัจจุบัน OECD มีสมาชิก 38 ประเทศ และทำงานร่วมกับประเทศที่ไม่ได้เป็นสมาชิกอีกกว่า 100 ประเทศทั่วโลก โดยมีเป้าหมายสำคัญคือการสนับสนุนนโยบายที่ช่วยยกระดับคุณภาพชีวิต เศรษฐกิจ และสังคมของประชาชนในประเทศต่าง ๆ กล่าวได้ว่า OECD ไม่ได้เป็นเพียงกลุ่มประเทศที่มีระดับการพัฒนาสูงเท่านั้น แต่ยังเป็นองค์กรที่กำหนดมาตรฐานทางนโยบาย ซึ่งหลายประเทศใช้เป็นกรอบอ้างอิงในการปฏิรูปประเทศ

ความสำคัญของ OECD จึงอยู่ที่การเป็น “มาตรฐาน” การเข้าเป็นสมาชิก OECD ไม่ได้หมายถึงการได้รับการประทับตราว่าเป็นประเทศพัฒนาแล้วเท่านั้น แต่หมายถึงการเปิดให้กฎหมาย นโยบาย และแนวปฏิบัติของประเทศผู้สมัครถูกประเมินเทียบกับมาตรฐานและแนวปฏิบัติที่ดีของ OECD ในหลากหลายด้าน ตั้งแต่เศรษฐกิจ การลงทุน ตลาดการเงิน ภาษี สิ่งแวดล้อม การศึกษา ไปจนถึงธรรมาภิบาลในการบริหารงานภาครัฐ

ในแง่นี้ ปัญหาการทุจริตจึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับการเข้าเป็นสมาชิก OECD เพราะความซื่อตรงในภาครัฐ (public integrity) ความโปร่งใส และการต่อต้านการทุจริต เป็นเงื่อนไขสำคัญของสถาบันที่น่าเชื่อถือ ตลาดที่เป็นธรรม และการเติบโตอย่างยั่งยืน อีกทั้งการต่อต้านการทุจริตและการส่งเสริมความซื่อตรงทั้งในภาครัฐและเอกชน ยังมีความสำคัญต่อการสร้างความไว้วางใจ ความรับผิดรับชอบ ตลาดที่เปิดและมีประสิทธิภาพ รวมถึงการพัฒนาเศรษฐกิจที่ครอบคลุม

ดังนั้น ปัญหาการทุจริตจึงไม่ใช่เพียงปัญหาด้านกฎหมายหรือการเมืองเท่านั้น หากแต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่กระทบต่อคุณภาพการบริหารงานภาครัฐ เศรษฐกิจ และความเชื่อมั่นของสังคม

สภาพปัญหาการทุจริตของไทยในมุมมอง OECD

ในรายงานของ OECD เรื่อง Advancing Public Integrity in Thailand: Recent Progress and Priorities for Reform ปี 2026 ซึ่งเป็นรายงานติดตามผลจาก OECD Integrity Review of Thailand ในปี 2018 และ 2021 ชี้ว่า ประเทศไทยมีความก้าวหน้าหลายด้าน ทั้งในเชิงกฎหมาย นโยบาย และเครื่องมือดิจิทัล โดยเฉพาะการพัฒนากรอบจริยธรรมภาครัฐ การจัดทำยุทธศาสตร์ด้านคุณธรรมและการต่อต้านการทุจริต การใช้การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (ITA) การพัฒนาเครื่องมือดิจิทัลเพื่อเปิดข้อมูลและรับฟังความคิดเห็น รวมถึงการแก้ไขกฎหมายบางส่วนเพื่อเสริมกลไกความโปร่งใสและความรับผิดรับชอบของภาครัฐ

อย่างไรก็ตาม ปัญหาสำคัญของระบบคุณธรรมภาครัฐและการต่อต้านการทุจริตของไทยยังอยู่ที่ ช่องว่างระหว่างกรอบกฎหมายและนโยบายกับการนำไปปฏิบัติจริง

กล่าวคือ แม้ประเทศไทยจะมีกรอบยุทธศาสตร์ มีกฎหมายด้านจริยธรรม มีระบบ ITA มีเครื่องมือเปิดเผยข้อมูลและรับฟังความคิดเห็น และมีการปรับปรุงกฎหมายบางประการแล้ว แต่การบังคับใช้ การติดตามและประเมินผล การประสานงานระหว่างหน่วยงาน การจัดการผลประโยชน์ทับซ้อน ระบบวินัยของเจ้าหน้าที่รัฐ และการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสยังมีข้อจำกัดอยู่มาก ทำให้กฎและมาตรการที่มีอยู่ยังไม่สามารถแปลงเป็นผลลัพธ์เชิงปฏิบัติได้อย่างเต็มที่

ยุทธศาสตร์การต่อต้านการทุจริตและระบบคุณธรรมภาครัฐ

ข้อค้นพบจากรายงาน OECD บ่งชี้ว่า ประเทศไทยแสดงเจตจำนงทางนโยบายอย่างต่อเนื่องผ่านการจัดทำและดำเนินกรอบยุทธศาสตร์ระดับชาติ ได้แก่ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ประเด็นการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2561–2580 และยุทธศาสตร์ด้านมาตรฐานทางจริยธรรมและการส่งเสริมจริยธรรมภาครัฐ พ.ศ. 2565–2570 อย่างไรก็ตาม ผลสัมฤทธิ์ของยุทธศาสตร์เหล่านี้ยังสามารถยกระดับได้ด้วยการเสริมระบบติดตาม ประเมินผล และรายงานผลให้เป็นระบบ ชัดเจน และอิงหลักฐานมากขึ้น เพื่อให้ตรวจสอบความก้าวหน้าและความรับผิดชอบของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้อย่างแท้จริง

ในอีกด้านหนึ่ง ยังมีปัญหาบทบาทและภารกิจที่ทับซ้อนกันระหว่างหน่วยงานหลัก ได้แก่ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.), สำนักงาน ก.พ. และศูนย์ปฏิบัติการต่อต้านการทุจริต (ศปท.) ซึ่งทำให้การประสานงานและการขับเคลื่อนนโยบายยังไม่เกิดเอกภาพเท่าที่ควร OECD จึงเสนอให้ไทยปรับบทบาทของหน่วยงานเหล่านี้ให้ชัดเจนขึ้น แยกภารกิจด้านการป้องกันออกจากภารกิจด้านการสอบสวนและบังคับใช้กฎหมาย ลดขั้นตอนการทำงานที่ซับซ้อน และเสริมบทบาทของ ศปท. ให้มีภารกิจหลักและความรับผิดชอบที่ชัดเจน

นอกจากนี้ OECD ยังเห็นว่า ไทยควรเปิดให้ภาคประชาสังคมและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามามีส่วนร่วมในทุกช่วงของวงจรนโยบายต่อต้านการทุจริต ตั้งแต่การกำหนดปัญหา การออกแบบนโยบาย การดำเนินการ ไปจนถึงการติดตามและประเมินผล เพื่อให้การต่อต้านการทุจริตเป็นแนวทางแบบมีส่วนร่วมจากทั้งสังคม ไม่ใช่เป็นเพียงภารกิจของหน่วยงานรัฐเท่านั้น

จริยธรรมภาครัฐ

ข้อค้นพบในรายงาน OECD สะท้อนว่า พระราชบัญญัติมาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ. 2562 ถือเป็นหมุดหมายสำคัญของการวางกรอบจริยธรรมภาครัฐไทย เพราะเป็นกฎหมายที่กำหนดมาตรฐานทางจริยธรรมหลัก 7 ประการ[1]สำหรับเจ้าหน้าที่ของรัฐ และใช้เป็นกรอบกลางให้หน่วยงานหรือองค์กรบริหารงานบุคคลกลางจัดทำประมวลจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ในสังกัดของตนให้สอดคล้องกัน เช่น ประมวลจริยธรรมข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2564 ซึ่งจัดทำโดยสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.)

แต่กระนั้น ปัญหาสำคัญของไทยไม่ได้อยู่ที่การไม่มีหลักจริยธรรม แต่อยู่ที่การทำให้หลักจริยธรรมเหล่านี้ถูกนำไปใช้จริงในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐ รายงานชี้ว่า สำนักงาน ป.ป.ช. สำนักงาน ป.ป.ท. และสำนักงาน ก.พ. ต่างมีบทบาทในการอบรม สร้างความตระหนัก และให้ความรู้ด้านจริยธรรมภาครัฐ แต่ยังดำเนินการในลักษณะที่แยกกัน ทำให้เนื้อหา รูปแบบ และการวัดผลยังไม่เป็นเอกภาพเท่าที่ควร OECD จึงเสนอให้ทั้งสามหน่วยงานประสานงานกันมากขึ้น จัดทำคู่มือเชิงปฏิบัติที่ช่วยให้เจ้าหน้าที่รัฐเข้าใจและใช้หลักจริยธรรมได้ในสถานการณ์จริง นอกจากนี้ ยังเสนอให้ปรับการประเมิน ITA จากการเน้นตรวจสอบความครบถ้วนเชิงรูปแบบของเอกสารตามข้อกำหนด ไปสู่การประเมินว่าเจ้าหน้าที่รัฐเข้าใจ ซึมซับ และสามารถประยุกต์ใช้มาตรฐานทางจริยธรรมได้จริงเพียงใด

สิ่งที่น่าสนใจคือ OECD ระบุว่า ITA มีความคืบหน้าอย่างมีนัยสำคัญ เพราะตั้งแต่ปี 2566 หน่วยงานรัฐต้องรายงานมาตรการด้านจริยธรรม และในปีงบประมาณ 2025 มีหน่วยงาน 442 จาก 448 หน่วยงาน หรือ 98.66% รายงานว่าได้ดำเนินมาตรการด้านจริยธรรมอย่างน้อย 2 มาตรการแล้ว แต่ OECD ยังเห็นว่าการประเมินดังกล่าวยังเน้นการปฏิบัติตามข้อกำหนดมากกว่าการวัดความเข้าใจและการนำจริยธรรมไปใช้จริงในทางปฏิบัติ

การจัดการผลประโยชน์ทับซ้อน

รายงาน OECD ให้ความสำคัญกับเรื่องการจัดการผลประโยชน์ทับซ้อน เพราะเป็นจุดเชื่อมต่อระหว่าง “ผลประโยชน์ส่วนตัว” กับ “อำนาจสาธารณะ” หากรัฐไม่สามารถจัดการความสัมพันธ์ดังกล่าวได้อย่างเหมาะสม ผลประโยชน์ทับซ้อนอาจพัฒนาไปสู่การทุจริตและบ่อนทำลายความไว้วางใจของประชาชนต่อภาครัฐ ในกรณีประเทศไทย OECD มองว่ามีกรอบกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ทับซ้อนอยู่แล้ว โดยเฉพาะพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ซึ่งมีบทบัญญัติเกี่ยวกับข้อห้ามและข้อจำกัดบางประการ รวมถึงข้อจำกัดหลังพ้นจากตำแหน่งเป็นเวลา 2 ปี

อย่างไรก็ตาม OECD เห็นว่า ระบบการจัดการผลประโยชน์ทับซ้อนของไทยยังมีลักษณะซับซ้อน กระจัดกระจาย และยังขาดนิยามเชิงปฏิบัติที่แยกให้ชัดเจนระหว่างผลประโยชน์ทับซ้อนที่เกิดขึ้นจริง ผลประโยชน์ทับซ้อนที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต และผลประโยชน์ทับซ้อนที่ปรากฏหรือรับรู้ในทางสาธารณะ

ข้อมูลในรายงาน OECD สะท้อนว่า ประเทศไทยมีความคืบหน้าจากการจัดทำคู่มือของสำนักงาน ป.ป.ช. ซึ่งจำแนกรูปแบบของผลประโยชน์ทับซ้อนออกเป็นหลายประเภท เช่น การรับของขวัญหรือผลประโยชน์อื่นใด การตัดสินใจในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของตนเอง การทำงานภายนอกหรือการมีผลประโยชน์ทางธุรกิจ การใช้ข้อมูลภายใน การใช้ทรัพย์สินของรัฐเพื่อประโยชน์ส่วนตัว การใช้งบประมาณหรือโครงการรัฐเพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองหรือพื้นที่ของตนเอง การเล่นพรรคเล่นพวก และการใช้อิทธิพลโดยมิชอบ

อย่างไรก็ตาม รายงานเห็นว่าคู่มือและแนวปฏิบัติที่มีอยู่ยังไม่เพียงพอในทางปฏิบัติ เพราะยังไม่ชัดเจนว่าถูกนำไปใช้ทั่วทั้งระบบราชการมากน้อยเพียงใด มีเครื่องมือช่วยตัดสินใจ เช่น แบบฟอร์มการถอนตัวจากการพิจารณา แบบประเมินตนเองที่ใช้จริงอย่างเป็นระบบหรือไม่ และยังขาดการอบรมเฉพาะภาคส่วนหรือเฉพาะกลุ่มตำแหน่งที่มีความเสี่ยงสูง

OECD จึงเสนอให้ประเทศไทยจัดระบบการบริหารจัดการผลประโยชน์ทับซ้อนให้ชัดเจนขึ้น โดยให้สำนักงาน ป.ป.ท. มีบทบาทเป็นหน่วยงานกลางด้านการป้องกัน การให้คำแนะนำ การสร้างความตระหนัก และการฝึกอบรมเกี่ยวกับผลประโยชน์ทับซ้อนในภาครัฐ ขณะที่สำนักงาน ป.ป.ช. ยังคงบทบาทหลักด้านการสอบสวนและการบังคับใช้กฎหมาย เพื่อแยกภารกิจด้านการป้องกันออกจากภารกิจด้านการสอบสวนและลงโทษให้ชัดเจนมากขึ้น

นอกจากนี้ ในกรณีที่เจ้าหน้าที่รัฐพ้นจากตำแหน่งแล้วไปทำงานในภาคเอกชนหรือหน่วยงานที่เคยอยู่ภายใต้อำนาจกำกับดูแลของตน แม้กฎหมายไทยจะมีข้อจำกัดหลังพ้นตำแหน่งเป็นเวลา 2 ปี

แต่รายงานเห็นว่าการติดตามและบังคับใช้ยังมีข้อจำกัด OECD จึงเสนอให้ไทยใช้แนวทางที่อิงความเสี่ยงมากขึ้น เช่น กำหนดระยะเวลาให้แตกต่างกันตามระดับตำแหน่ง ความอาวุโส ลักษณะหน้าที่ และภาคส่วนที่เจ้าหน้าที่เคยกำกับดูแล รวมถึงพัฒนาระบบติดตาม ตรวจสอบ และแลกเปลี่ยนข้อมูลกับฐานข้อมูลที่เกี่ยวข้อง เช่น ฐานข้อมูลด้านภาษีหรือแรงงาน เพื่อให้การควบคุมหลังพ้นตำแหน่งมีผลจริงในทางปฏิบัติ

ความโปร่งใสในการตัดสินใจสาธารณะ

ในมุมมองของ OECD ประเทศไทยมีฐานทางกฎหมายรองรับการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก่อนการตรากฎหมายอยู่แล้ว โดยเฉพาะมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560[2] พระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562 รวมถึงการพัฒนาระบบกลางทางกฎหมาย เพื่อเป็นช่องทางกลางในการเผยแพร่ข้อมูลและรับฟังความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายและกฎระเบียบต่าง ๆ แต่ในมุมมองของ OECD การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการจัดทำนโยบายและกฎหมายยังมีข้อจำกัด ทั้งในแง่ความไม่สม่ำเสมอของการรับฟังความคิดเห็น ระยะเวลาการรับฟังที่มักเกิดขึ้นค่อนข้างช้าหลังจากร่างกฎหมายถูกจัดทำไปแล้ว และการขาดแนวปฏิบัติที่ชัดเจนเพื่อให้การปรึกษาหารือเกิดขึ้นอย่างครอบคลุม ทันเวลา และมีความหมายอย่างแท้จริง

ในอีกด้านหนึ่ง จุดอ่อนสำคัญของไทยคือ ยังไม่มีกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนและครอบคลุมเกี่ยวกับปฏิสัมพันธ์ระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐ ผู้กำหนดนโยบาย ภาคเอกชน และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เช่น การเข้าพบรัฐมนตรีหรือเจ้าหน้าที่ระดับสูงเพื่อเสนอหรือผลักดันประเด็นเชิงนโยบายควรต้องเปิดเผยหรือขึ้นทะเบียนหรือไม่ ใครเป็นผู้เข้าพบ เข้าพบด้วยวัตถุประสงค์ใด และมีผลต่อกระบวนการตัดสินใจอย่างไร OECD เห็นว่าช่องว่างดังกล่าวอาจนำไปสู่ความเสี่ยงเรื่องการเข้าถึงผู้มีอำนาจอย่างไม่เท่าเทียมกัน การครอบงำนโยบายโดยกลุ่มผลประโยชน์ และปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนในกระบวนการตัดสินใจสาธารณะ

นอกจากนี้ OECD ยังเห็นว่าระบบกลางทางกฎหมายเป็นความก้าวหน้าที่สำคัญ เพราะเป็นแพลตฟอร์มกลางสำหรับการเผยแพร่ข้อมูลกฎหมาย การรับฟังความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายและกฎระเบียบ และการเปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นโดยตรง แต่การใช้งานยังมีข้อจำกัด เช่น การมีหลายช่องทางที่ซ้ำซ้อนกับแพลตฟอร์มของรัฐสภา ทำให้ประชาชนอาจสับสนว่าควรติดตามหรือแสดงความคิดเห็นผ่านช่องทางใด อีกทั้งระดับการมีส่วนร่วมยังค่อนข้างต่ำ โดยระหว่างปี 2565 ถึงครึ่งแรกของปี 2568 มีการรับฟังความคิดเห็นออนไลน์ 3,484 ครั้ง แต่ 912 ครั้งไม่มีคำตอบจากประชาชน และ 1,168 ครั้งมีผู้ตอบเพียง 1–9 คำตอบเท่านั้น OECD จึงเสนอให้ไทยพัฒนาระบบกลางทางกฎหมายให้เป็นช่องทางกลางแบบครบจบในที่เดียว ปรับปรุงความทันสมัยของข้อมูล ประสบการณ์การใช้งาน และการเชื่อมโยงข้อมูลที่เกี่ยวข้อง

การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส

ข้อค้นพบจากรายงานของ OECD ระบุว่า ประเทศไทยยังไม่มีระบบคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสอย่างครบถ้วนและเป็นเอกภาพ แม้จะมีการออกพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2568 เพื่อเพิ่มกลไกคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลและลดความเสี่ยงจากการถูกฟ้องปิดปาก ซึ่งถือเป็นความก้าวหน้าสำคัญ แต่ OECD เห็นว่ากลไกดังกล่าวยังไม่ครอบคลุมการแจ้งเบาะแสในบริบทการทำงานหรือสถานที่ทำงานอย่างแท้จริง อีกทั้งยังไม่ได้กำหนดขอบเขตของการเปิดเผยข้อมูลที่ได้รับความคุ้มครองอย่างชัดเจน ยังไม่มีนิยามการตอบโต้อย่างเป็นระบบ และยังไม่มีมาตรการเยียวยาผู้แจ้งเบาะแสที่ถูกตอบโต้อย่างครบถ้วน

นอกจากนี้ ระบบกฎหมายไทยมักปะปนระหว่าง การคุ้มครองพยาน กับ การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแส ซึ่งทั้งสองเรื่องมีวัตถุประสงค์ต่างกัน แม้ไทยจะมีบทบัญญัติบางส่วนกระจัดกระจายอยู่ในกฎหมายหลายฉบับ แต่ยังไม่มีกฎหมายกลางที่กำหนดกรอบการคุ้มครองอย่างชัดเจน โดยเฉพาะการป้องกันการตอบโต้ เช่น การเลิกจ้าง การพักงาน การลดตำแหน่ง การโยกย้าย การลดค่าตอบแทน การตัดสิทธิประโยชน์ การกลั่นแกล้ง หรือการทำให้เสียโอกาสทางอาชีพ

OECD จึงเสนอให้ประเทศไทยจัดทำกฎหมายคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสโดยเฉพาะ และกำหนดขอบเขตการคุ้มครองให้ชัดเจน ทั้งในด้าน ขอบเขตของบุคคลที่ได้รับความคุ้มครอง และ ขอบเขตของเรื่องที่สามารถแจ้งเบาะแสได้ โดยควรครอบคลุมไม่เพียงแต่เจ้าหน้าที่รัฐหรือพนักงานประจำเท่านั้น แต่รวมถึงอดีตพนักงาน ผู้สมัครงาน ลูกจ้างชั่วคราว ที่ปรึกษา ผู้รับเหมา อาสาสมัคร ตลอดจนบุคคลที่ทำงานในภาครัฐ ภาคเอกชน รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานตามกฎหมายต่าง ๆ ส่วนเรื่องที่ควรได้รับความคุ้มครองควรครอบคลุมการทุจริต ความเสี่ยงต่อสาธารณสุขและความปลอดภัย การฉ้อโกง ความผิดทางการเงิน การละเมิดกฎหมายหรือกฎระเบียบ และการฝ่าฝืนมาตรฐานทางจริยธรรม

นอกจากนี้ ยังเสนอให้ศูนย์ปฏิบัติการต่อต้านการทุจริตเป็นช่องทางรับแจ้งเบาะแสภายในองค์กรอย่างเป็นทางการ โดยต้องมีงบประมาณ บุคลากร คู่มือปฏิบัติงาน ขั้นตอนการรักษาความลับ ระบบคุ้มครองข้อมูล และอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจน ขณะเดียวกัน สำนักงาน ป.ป.ช. และสำนักงาน ป.ป.ท. ควรปรับขั้นตอนการรับเรื่อง การส่งต่อ และการจัดการข้อมูลให้สั้น ชัดเจน และปลอดภัยมากขึ้น เพราะระบบที่ซับซ้อนและใช้เวลานานอาจทำให้ผู้แจ้งเบาะแสเสี่ยงต่อการถูกตอบโต้หรือถูกเปิดเผยตัวตนได้ง่ายขึ้น

บทเรียนสำหรับประเทศไทย

เมื่อวิเคราะห์จากข้อค้นพบในรายงานของ OECD จะเห็นได้ว่า การแก้ไขปัญหาการทุจริตของประเทศไทยไม่ควรจำกัดอยู่เพียงการเพิ่มกฎหมาย ยุทธศาสตร์ หรือจัดตั้งองค์กรใหม่ เพราะไทยมีกลไกและเครื่องมือด้านการต่อต้านการทุจริตอยู่ไม่น้อยแล้ว ปัญหาสำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่การไม่มีระบบ หากแต่อยู่ที่การทำให้ระบบเหล่านั้นทำงานเชื่อมโยงกันอย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถเปลี่ยนกรอบกฎหมาย ยุทธศาสตร์ และนโยบายให้กลายเป็นผลลัพธ์การต่อต้านการทุจริตที่ประชาชนเห็นได้จริง

กล่าวอีกนัยหนึ่ง ไทยต้องปิดช่องว่างระหว่าง “ตัวบท” กับ “การปฏิบัติจริง” ทำให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการต่อต้านการทุจริตทำงานอย่างมีเอกภาพมากขึ้น ลดความซ้ำซ้อน เพิ่มการประสานงาน และทำให้ผลของนโยบายสามารถติดตามและประเมินได้อย่างชัดเจน

นอกจากนี้ ไทยยังควรเปลี่ยนวิธีมองปัญหาการทุจริตจากการมองว่าเป็นเพียง “การรับสินบน” ไปสู่การมองการทุจริตในฐานะปัญหาของการใช้อำนาจสาธารณะเพื่อประโยชน์เฉพาะกลุ่ม เพราะการทุจริตไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในรูปแบบของเงินใต้โต๊ะเท่านั้น แต่อาจเกิดขึ้นได้ตั้งแต่การออกแบบนโยบาย การกำหนดกฎเกณฑ์ การจัดสรรงบประมาณ การแต่งตั้งบุคคล การเข้าถึงผู้มีอำนาจอย่างไม่เท่าเทียม หรือการใช้ตำแหน่งหน้าที่แสวงหาประโยชน์ส่วนตนทั้งก่อนและหลังพ้นจากตำแหน่ง

ดังนั้น การแก้ไขปัญหาการทุจริตจึงต้องครอบคลุมทั้งผลประโยชน์ทับซ้อน ความโปร่งใสในการตัดสินใจสาธารณะ และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ

การแก้ไขปัญหาการทุจริตยังจำเป็นต้องอาศัยความโปร่งใส แต่ความโปร่งใสในที่นี้ไม่ควรหยุดอยู่เพียงการเผยแพร่ข้อมูลต่อสาธารณะเท่านั้น หากแต่ต้องทำให้ประชาชนสามารถเข้าถึงและใช้ข้อมูลเหล่านั้นเพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐได้จริง หากข้อมูลยังเข้าถึงได้ยาก ประชาชนไม่ทราบว่าจะติดตามข้อมูลจากช่องทางใด หรือการรับฟังความคิดเห็นเกิดขึ้นหลังจากนโยบายหรือกฎหมายถูกกำหนดไปแล้วเป็นส่วนใหญ่ ความโปร่งใสที่เกิดขึ้นก็อาจเป็นเพียงความโปร่งใสเชิงรูปแบบ มากกว่าจะเป็นความโปร่งใสที่สร้างอำนาจตรวจสอบให้แก่สังคมอย่างแท้จริง

อีกบทเรียนที่สำคัญคือ การคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสควรเป็นหัวใจของระบบต่อต้านการทุจริต เพราะการทุจริตจำนวนมากมักซ่อนอยู่ภายในหน่วยงาน องค์กร หรือเครือข่ายผลประโยชน์ ผู้ที่พบเห็นความผิดจึงมักเป็นคนที่อยู่ในระบบ หากไม่มีหลักประกันที่ทำให้ผู้แจ้งเบาะแสมั่นใจว่าจะได้รับความคุ้มครองจากการถูกกลั่นแกล้ง โยกย้าย เลิกจ้าง ฟ้องร้อง หรือทำให้เสียโอกาสทางอาชีพ การเปิดโปงการทุจริตก็ย่อมเกิดขึ้นได้ยาก การมีกฎหมายและช่องทางร้องเรียนจึงยังไม่เพียงพอ หากไม่มีระบบคุ้มครองที่ชัดเจน ปลอดภัย รวดเร็ว และเชื่อถือได้

ปัญหาการทุจริตของไทยไม่ใช่ปัญหาที่แก้ไขได้ด้วยองค์กรใดองค์กรหนึ่ง หรือกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งเท่านั้น แต่เป็นโจทย์ของการสร้างระบบความซื่อตรงของภาครัฐทั้งระบบ การต่อต้านการทุจริตจึงไม่ควรเป็นเพียงการประกาศเจตนารมณ์หรือเพิ่มมาตรการใหม่ แต่ต้องเป็นการออกแบบระบบให้ทุจริตได้ยาก ตรวจสอบได้ง่าย ลงโทษได้จริง และเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเฝ้าระวังและติดตามการใช้อำนาจสาธารณะมากขึ้น

เชิงอรรถ:

• [1] ได้แก่ 1) ยึดมั่นในสถาบันหลักของประเทศ อันได้แก่ ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ และการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข 2) ซื่อสัตย์สุจริต มีจิตสำนึกที่ดี และรับผิดชอบต่อหน้าที่ 3) กล้าตัดสินใจและกระทำในสิ่งที่ถูกต้องชอบธรรม 4) คิดถึงประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าประโยชน์ส่วนตัว และมีจิตสาธารณะ 5) มุ่งผลสัมฤทธิ์ของงาน 6) ปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติ 7) ดำรงตนเป็นแบบอย่างที่ดีและรักษาภาพลักษณ์ของทางราชการ
• [2] วรรคสอง บัญญัติว่า “ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กำหนด โดยรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วย เพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป”