บริหารงานภาครัฐ
ในบทความฉบับนี้มุ่งสำรวจภูมิทัศน์ขององค์กรจัดการเลือกตั้งผ่านประสบการณ์จากนานาชาติ ตั้งแต่รูปแบบและที่มา อำนาจหน้าที่ ไปจนถึงหลักการพื้นฐานและความพร้อมรับผิด เพื่อวิเคราะห์เปรียบเทียบและถอดบทเรียนสำหรับประเทศไทย
รูปแบบและที่มาขององค์กรจัดการเลือกตั้งในโลก
ในหนังสือเรื่อง Electoral Management Design ฉบับปรับปรุงปี 2014 ของ International IDEA[1] ซึ่งเป็นหน่วยงานระหว่างประเทศที่ทำงานเพื่อเสริมสร้างรากฐานประชาธิปไตยทั่วโลกให้แข็งแกร่งและยั่งยืน ได้นำเสนอหลักการ ประสบการณ์ และแนวปฏิบัติที่ดีเชิงเปรียบเทียบที่เหมาะสมสำหรับองค์กรจัดการเลือกตั้ง (Electoral Management Bodies – EMBs) โดยศึกษาและรวบรวมกรณีศึกษา 21 ประเทศจากทั่วโลก[2] โดยหนังสือเล่มนี้ได้แบ่งองค์กรจัดการเลือกตั้งออกเป็น 3 รูปแบบ ได้แก่
- รูปแบบอิสระ เป็นรูปแบบที่องค์กรจัดการเลือกตั้งมีความเป็นอิสระจากฝ่าบบริหารอย่างชัดเจน มีงบประมาณเป็นของตนเอง และไม่ได้อยู่ภายใต้หน่วยงานของรัฐบาล ตัวอย่างเช่น ไทย, แคนาดา, อินเดีย, อินโดนีเซีย, ไนจีเรีย, แอฟริกาใต้
- รูปแบบหน่วยงานของรัฐบาล เป็นรูปแบบขององค์กรจัดการเลือกตั้งที่อยู่ภายใต้หน่วยงานของรัฐบาล หรือหน่วยงานระดับท้องถิ่นภายใต้การกำกับของฝ่ายบริหาร ตัวอย่างเช่น เดนมาร์ก, นอร์เวย์, สวีเดน, เยอรมนี (ในระดับชาติ), และสหรัฐอเมริกา (ในระดับรัฐส่วนใหญ่)
- รูปแบบผสม (Mixed Model) เป็นรูปแบบขององค์กรจัดการเลือกตั้งที่มีโครงสร้าง 2 ชั้น ประกอบด้วย องค์กรอิสระ ที่ทำหน้าที่กำกับดูแลและวางนโยบายในภาพรวม ในขณะที่หน่วยงานของรัฐหรือกระทรวง จะทำหน้าที่ในภาคปฏิบัติ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างสมดุลระหว่างความเป็นอิสระและความมีประสิทธิภาพของกลไกภาครัฐ ตัวอย่างเช่น ฝรั่งเศส, ญี่ปุ่น, สเปน, ฮังการี และมาลี
ทั้งนี้ ที่มาขององค์กรจัดการเลือกตั้งในโลกนี้ มีกระบวนการได้มาที่สำคัญอยู่ 3 วิธี ได้แก่
- การสรรหาโดยฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นรูปแบบที่มักพบได้ในประเทศที่ใช้ตัวแบบองค์กรจัดการเลือกตั้งแบบอิสระ เพื่อสร้างการยอมรับจากทุกภาคส่วนและรับประกันว่าเป็นกลางทางการเมือง โดยรัฐสภาเป็นผู้ควบคุมกระบวนการสรรหาและลงมติแต่งตั้ง เช่น เม็กซิโก กรรมการการเลือกตั้ง (Instituto Nacional Electoral – INE) ต้องได้รับเสียงสนับสนุน 2 ใน 3 จากสภาผู้แทนราษฎร
- การเสนอชื่อโดยฝ่ายบริหาร โดยมากเป็นองค์กรจัดการเลือกตั้งรูปแบบหน่วยงานของรัฐบาล เช่น สหรัฐอเมริกา คณะกรรมการการเลือกตั้งสหพันธ์ (Federal Election Commission – FEC) ประกอบด้วยกรรมการ 6 คนที่ประธานาธิบดีเป็นผู้เสนอชื่อ แต่ต้องผ่านการรับรอง (Confirmation) จากวุฒิสภา โดยห้ามมีกรรมการจากพรรคเดียวกันเกิน 3 คน เพื่อรับประกันความเป็นกลางทางการเมือง
- การสรรหาแบบมีส่วนร่วมและเน้นความเชี่ยวชาญ เป็นแนวทางที่มุ่งลดอิทธิพลทางการเมืองด้วยการเปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ ในสังคม เช่น ภาคประชาสังคม สถาบันการศึกษา และองค์กรวิชาชีพ เข้ามามีส่วนร่วมในฐานะ “คณะกรรมการสรรหา” เพื่อทำหน้าที่คัดกรองผู้สมัครที่มีคุณสมบัติเหมาะสมและความเชี่ยวชาญในขั้นต้น ตัวอย่างเช่น ในอินโดนีเซีย มีการแต่งตั้งคณะกรรมการสรรหาที่ประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิและตัวแทนภาคสังคมเพื่อจัดทำรายชื่อผู้สมัครเสนอต่อประธานาธิบดี ก่อนจะส่งต่อไปยังรัฐสภาเพื่อเข้าสู่กระบวนการแสดงวิสัยทัศน์และคัดเลือกในขั้นตอนสุดท้าย
อำนาจหน้าที่ขององค์กรจัดการเลือกตั้งในโลกนี้
อำนาจหน้าที่ขององค์กรจัดการเลือกตั้ง สามารถแบ่งออกเป็นสองระดับหลักเพื่อให้สอดคล้องกับความซับซ้อนของแต่ละประเทศ ระดับแรกคือ ภารกิจพื้นฐาน ตั้งแต่การบริหารจัดการบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้ง การรับสมัครและตรวจสอบคุณสมบัติของผู้สมัครและพรรคการเมือง ไปจนถึงการบริหารจัดการในวันลงคะแนน การนับคะแนน และการประกาศผลอย่างเป็นทางการ
นอกเหนือจากภารกิจขั้นพื้นฐาน หน่วยงานจัดการเลือกตั้งยังมีภารกิจเพิ่มเติม ตั้งแต่การแบ่งเขตเลือกตั้งเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมตามสัดส่วนประชากร การรณรงค์ให้ความรู้ทางการเมืองแก่พลเมือง การกำกับดูแลความโปร่งใสเรื่องที่มาและการใช้จ่ายเงินทุนของพรรคการเมือง ไปจนถึงอำนาจในการระงับข้อพิพาทและวินิจฉัยคำร้องคัดค้านที่เกิดขึ้น ซึ่งอำนาจหน้าที่เหล่านี้จะครอบคลุมตลอดทั้งในช่วงก่อน ระหว่าง และหลังการเลือกตั้ง
อย่างไรก็ตาม หากมีการรวมศูนย์อำนาจไว้องค์กรจัดการเลือกตั้งมากเกินไปอาจนำไปสู่คำถามเรื่องความสมดุลและความเป็นกลางทางการเมือง โดยเฉพาะหากองค์กรนั้นมีทั้งอำนาจในการจัดการและอำนาจกึ่งตุลาการในการตัดสินคดีเลือกตั้งอย่างเบ็ดเสร็จ ในหลายประเทศจึงมีการออกแบบให้เกิดระบบตรวจสอบถ่วงดุลด้วยการแยกอำนาจการบริหารจัดการออกจากอำนาจในการวินิจฉัยข้อพิพาท โดยกำหนดให้ศาลเป็นผู้ตัดสินขั้นสุดท้าย เพื่อสร้างการตรวจสอบถ่วงดุล
หลักการสำคัญของการจัดการเลือกตั้ง
ในหนังสือเรื่อง Electoral Management Design ของ International IDEA ได้ประมวลหลักการพื้นฐานสำคัญ 7 ประการ จากประสบการณ์ของนานาชาติ เพื่อใช้เป็นแนวทางปฏิบัติสำหรับองค์กรจัดการเลือกตั้งในการสร้างหลักประกันให้เกิดการเลือกตั้งที่สุจริตและเที่ยงธรรม โดยหลักการดังกล่าวประกอบด้วย
- ความเป็นอิสระ องค์กรจัดการเลือกตั้งต้องไม่เป็นอิสระแต่เพียงในเชิงโครงสร้างตามกฎหมายเท่านั้น แต่รวมถึง “ความเป็นอิสระในการตัดสินใจ” ที่ปราศจากการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เพื่อให้การดำเนินงานเป็นไปตามหลักการอย่างแท้จริง
- ความเป็นกลาง องค์กรจัดการเลือกตั้งต้องปฏิบัติหน้าที่โดยปราศจากอคติและไม่เลือกปฏิบัติ ไม่ว่าจะเป็นต่อพรรคการเมือง ผู้สมัคร หรือกลุ่มการเมืองใดๆ เพื่อสร้างหลักประกันว่าการเลือกตั้งนั้นจะเป็น “สนามแข่งขัน” มีความเท่าเทียมสำหรับทุกฝ่าย
- ความซื่อสัตย์สุจริต องค์กรจัดการเลือกตั้งต้องดำเนินการอย่างถูกต้องในกระบวนการเลือกตั้งทุกขั้นตอน เพื่อเป็นหลักประกันว่าผลการเลือกตั้งจะสะท้อนเจตจำนงที่แท้จริงของประชาชนโดยไม่มีการทุจริตหรือบิดเบือน
- ความโปร่งใส องค์กรจัดการเลือกตั้งต้องทำให้กระบวนการตัดสินใจและการดำเนินงานทุกอย่าง “ตรวจสอบได้” โดยเปิดโอกาสให้พรรคการเมือง สื่อมวลชน และภาคประชาสังคม เข้ามามีส่วนร่วมในการสังเกตการณ์และเข้าถึงข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์อย่างตรงไปตรงมา
- ความมีประสิทธิภาพ องค์กรจัดการเลือกตั้งต้องบริหารจัดการทรัพยากร ทั้งงบประมาณ บุคลากร และเทคโนโลยี ให้เกิดประโยชน์สูงสุดภายใต้กรอบเวลาที่จำกัด เพื่อให้การเลือกตั้งดำเนินไปอย่างราบรื่นและคุ้มค่า
- ความเป็นมืออาชีพ องค์กรจัดการเลือกตั้งต้องทำงานโดยใช้ทักษะ ความแม่นยำ และความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ทั้งในด้านกฎหมาย การบริหารจัดการ หรือเทคโนโลยีสารสนเทศ เพื่อลดข้อผิดพลาดที่อาจนำไปสู่ความขัดแย้ง
- การมีจิตบริการ องค์กรจัดการเลือกตั้งต้องมองว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้สมัครรับเลือกตั้งคือ “ผู้รับบริการ” จึงต้องออกแบบกระบวนการการเลือกตั้งในทุกขั้นตอนให้เข้าถึงง่าย สะดวก และลดอุปสรรคในการใช้สิทธิของพลเมืองทุกกลุ่ม รวมถึงผู้พิการและผู้ด้อยโอกาส
ความพร้อมรับผิดขององค์กรจัดการเลือกตั้ง
ความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรจัดการเลือกตั้งนั้นเปรียบเสมือนเหรียญที่มีสองด้านเสมอ ซึ่งอีกด้านที่สำคัญยิ่งคือ “ความพร้อมรับผิด” (Accountability) เพราะหากองค์กรมีอำนาจล้นพ้นแต่ปราศจากกลไกความพร้อมรับผิด ย่อมเสี่ยงต่อการใช้อำนาจตามอำเภอใจและทำลายความเชื่อมั่นและความไว้วางใจจากสาธารณชน
ทั้งนี้ ความพร้อมรับผิดไม่ได้หมายถึงเพียงการถูกลงโทษเมื่อเกิดความผิดพลาดเท่านั้น แต่คือกระบวนการที่องค์กรจัดการเลือกตั้งจะต้องตอบคำถามและพิสูจน์ต่อสังคมให้เห็นว่า การดำเนินงานทุกขั้นตอนเป็นไปอย่างโปร่งใสและมีประสิทธิภาพ
ความพร้อมรับผิดขององค์กรจัดการเลือกตั้ง สามารถแบ่งได้เป็น 4 ด้าน ได้แก่
- ความพร้อมรับผิดทางกฎหมาย ทุกการตัดสินใจขององค์กรจัดการเลือกตั้งต้องอยู่ภายใต้กฎหมายและสามารถถูกตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการได้ เพื่อป้องกันไม่ให้มีการใช้อำนาจเกินขอบเขตไปกว่าที่รัฐธรรมนูญกำหนด เช่น องค์กรจัดการเลือกตั้งในเม็กซิโก เกาหลีใต้ ออสเตรเลีย เคนยา ที่แยกอำนาจการจัดการเลือกตั้งและอำนาจการวินิจฉัยออกจากกัน โดยให้องค์กรจัดการเลือกตั้งมีอำนาจหน้าที่จัดการเลือกตั้ง ส่วนคดีเลือกตั้งให้วินิจฉัยที่ศาล
- ความพร้อมรับผิดทางการเงิน เนื่องจากองค์กรจัดการเลือกตั้งดำเนินงานโดยใช้งบประมาณที่มาจากภาษีประชาชน จึงต้องมีการตรวจสอบการใช้จ่ายอย่างเข้มงวดว่ามีความคุ้มค่าและโปร่งใส เช่น ออสเตรเลียและแคนาดา มีกลไกที่ต้องให้องค์กรจัดการเลือกตั้งส่งรายงานการใช้จ่ายงบประมาณอย่างละเอียดให้หน่วยงานตรวจสอบกลาง (Auditor-General) และเผยแพร่ต่อสาธารณะ
- ความพร้อมรับผิดในการปฏิบัติงาน องค์กรจัดการเลือกตั้งต้องมีการประเมินผลการดำเนินงาน โดยเฉพาะการรายงานผลการจัดการเลือกตั้งต่อรัฐสภาและสาธารณชน เช่น ในแอฟริกาใต้ และอินเดีย ภายหลังการเลือกตั้งสิ้นสุดลง องค์กรจัดการเลือกตั้งต้องจัดทำรายงานหลังการเลือกตั้งอย่างเป็นทางการ เพื่อประเมินการดำเนินงาน รวมถึงข้อผิดพลาดที่เกิดขึ้น พร้อมทั้งเสนอแนวทางการแก้ไขให้รัฐสภาทราบ
- ความพร้อมรับผิดต่อสังคมและผู้มีส่วนได้เสีย องค์กรจัดการเลือกตั้งต้องทำงานและสร้างความสัมพันธ์กับผู้มีส่วนได้เสียในกระบวนการเลือกตั้ง ทั้งพรรคการเมือง สื่อมวลชน และภาคประชาสังคม เช่น ในเม็กซิโก อนุญาตให้ตัวแทนพรรคการเมืองเข้าสังเกตการณ์ในที่ประชุมและเข้าถึงการนับคะแนนในเวลาจริง, ในอินโดนีเซีย มีระบบที่เรียกว่า Situng ซึ่งเป็นการสแกนแบบฟอร์มบันทึกคะแนนจากหน่วยเลือกตั้งขึ้นสู่เว็บไซต์สาธารธารณะได้โดยตรง และภาคประชาสังคมสามารถนับคะแนนคู่ขนานไปได้ หรือในกานาน มีการตั้งเวทีคณะกรรมการที่ปรึกษาพรรคการเมือง (Inter-Party Advisory Committee – IPAC) เพื่อให้ทุกพรรคการเมืองมาปรึกษาหารือเกี่ยวกับการออกแบบนโยบายการเลือกตั้ง การนำเทคโนโลยีมาใช้ หรือการปรับปรุงระเบียบปฏิบัติ
บทเรียนสำหรับประเทศไทย
บทบาทและการทำหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ของไทยนั้นถูกวิพากษ์วิจารณ์เสมอมา โดยหากพิจารณาจาก “มุมมองภายนอก” งานวิจัยเรื่อง “ปัญหาและโอกาสในกระบวนการสร้างความเป็นสถาบันขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ: กรณีศึกษาคณะกรรมการการเลือกตั้ง” โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต (2558) ชี้ว่า กกต. กำลังเผชิญวิกฤตความชอบธรรมเนื่องจากการกลายสภาพเป็นระบบราชการที่ขาดประสิทธิภาพ และถูกแทรกแซงโดยฝ่ายการเมืองผ่านกระบวนการสรรหาและเครือข่ายอุปถัมภ์ในระดับท้องถิ่น อีกทั้งยังมีวัฒนธรรมองค์กรแบบอำนาจนิยมที่ปิดกั้นการมีส่วนร่วม จึงมีข้อเสนอให้ปฏิรูปที่มาของ กกต. ให้ยึดโยงกับหลักประชาธิปไตย ปรับโครงสร้างระดับจังหวัดให้เป็นอิสระจากอิทธิพลในพื้นที่ และเปลี่ยนบทบาทองค์กรให้โปร่งใสโดยมองประชาชนเป็นหุ้นส่วน ควบคู่ไปกับการจัดให้มีกลไกตรวจสอบโดยภาคประชาชนเพื่อฟื้นฟู กกต. ให้เป็นสถาบันที่เที่ยงธรรมอย่างแท้จริง[3]
ในอีกด้านหนึ่ง “มุมมองจากภายใน” ผ่านดุษฎีนิพนธ์เรื่อง “การจัดองค์กรและกลไกในการจัดการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่นำไปสู่ความสุจริตและเที่ยงธรรม” โดย ศุภชัย สมเจริญ (2565) อดีตประธานกรรมการการเลือกตั้ง วิเคราะห์ว่าปัญหาหลักของ กกต. เกิดจากโครงสร้างกฎหมายที่ขาดความชัดเจนในการใช้ดุลพินิจ ประกอบกับรูปแบบการทุจริตที่ซับซ้อนผ่านเครือข่ายอุปถัมภ์ที่หยั่งรากลึกจนยากต่อการหาหลักฐานเชิงประจักษ์ จึงเสนอแนวทางแก้ไขด้วยการปรับปรุงระบบการข่าวเชิงลึก เพิ่มอำนาจพนักงานสืบสวนอย่างเต็มรูปแบบ และเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานเชิงรุกในการกำกับดูแลพื้นที่โดยใช้เทคโนโลยีเข้ามาช่วย ควบคู่ไปกับการปฏิรูปภาคพลเมืองผ่านศูนย์ส่งเสริมพัฒนาประชาธิปไตยตำบล (ศส.ปชต.)[4]
อย่างไรก็ตาม บทเรียนสำคัญจากหนังสือ Electoral Management Design โดย International IDEA ชี้ให้เห็นว่าจากประสบการณ์ของนานาชาติ หัวใจขององค์กรจัดการเลือกตั้งไม่ได้อยู่ที่การเพิ่มอำนาจหรือการบังคับใช้กฎหมายให้เข้มข้นขึ้นเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่การสร้างสมดุลระหว่าง “ความเป็นอิสระ” และ “ความพร้อมรับผิด” รวมไปถึงการดำเนินงานอย่างโปร่งใสและเป็นมืออาชีพเพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้เกิดขึ้นในทุกขั้นตอนของกระบวนการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นกุญแจสำคัญที่ทำให้การเลือกตั้งได้รับการยอมรับจากทุกฝ่าย
อ้างอิง:
[1] ผู้สนใจสามารถเข้าถึงได้จาก https://www.idea.int/publications/catalogue/electoral-management-design-revised-edition
[2] ได้แก่ อัฟกานิสถาน, อาร์เมเนีย, บอสเนียและเฮอร์เซโกวีนา, กัมพูชา, คอสตาริกา, เฮติ, อินเดีย, เคนยา, เกาหลีใต้, ไลบีเรีย, เม็กซิโก, ไนจีเรีย, นอร์เวย์, เซเนกัล, เซเชลส์, ติมอร์เลสเต้, ตองกา, ตูนิเซีย, ยูเครน, สหราชอาณาจักร, และสหรัฐอเมริกา
[3] ผู้สนใจสามารถเข้าถึงได้ที่ https://prt.parliament.go.th/items/9b3e6309-d04c-439e-83c0-8a33be4da657
[4] ผู้สนใจสามารถเข้าถึงได้ที่ https://digital.library.tu.ac.th/tu_dc/frontend/Info/item/dc:304324
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
