การเงินการคลัง
สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ออกบทวิเคราะห์ “ความเปราะบางเชิงโครงสร้างทางการคลังและภาระผูกพันนอกงบประมาณ” ในรายงานภาวะเศรษฐกิจไตรมาส 3 ปี 2568 ระบุว่ารัฐบาลและหน่วยงานรัฐหลีกเลี่ยงการก่อหนี้สาธารณะที่ถูกจำกัดตามกฎหมาย โดยเลี่ยงไปใช้เงินนอกงบประมาณและสถาบันการเงินของรัฐ
พร้อมกล่าวเตือนว่ารัฐบาลต้องลดภาระผูกพันจากงบประมาณการใช้เงิน “นอกงบประมาณ” เพราะขณะนี้พุ่งสูงขึ้นและอาจเกินกว่า “ความสามารถด้านการคลัง”
สศช.ระบุว่าเมื่อพิจารณาความเสี่ยงทางการคลังของไทยสามารถจำแนกเป็น 2 ปัจจัยสำคัญ ได้แก่ (1) ความเสี่ยงภายนอก จากความผันผวนของระบบเศรษฐกิจ และการค้าโลก ซึ่งส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยให้มีแนวโน้มชะลอตัวและขยายตัวต่ำกว่าที่คาด ส่งผลให้การจัดเก็บรายได้รัฐบาลมีแนวโน้มที่จะจัดเก็บได้ต่ำกว่า เป้าหมายที่ตั้งไว้ และ (2) ความเสี่ยงภายในเชิงโครงสร้าง จากโครงสร้างการจัดเก็บรายได้ของไทยที่ไม่สามารถปรับตัวให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของระบบเศรษฐกิจสมัยใหม่ เช่น ยานยนต์แห่งอนาคต เศรษฐกิจดิจิทัล เป็นต้น
ขณะเดียวกัน รายจ่ายของภาครัฐ โดยเฉพาะรายจ่ายประจำที่ไม่สามารถลดทอนได้อยู่ในระดับสูง จึงทำให้ช่องว่างระหว่างรายได้และรายจ่ายของรัฐบาลกว้างขึ้น สะท้อนจากการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลในระดับสูงอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในช่วงปีงบประมาณ 2565 – 2569 ที่ขาดดุลในระดับใกล้กรอบเพดานตามกฎหมาย ติดต่อกันถึง 5 ปี และมีสัดส่วนขาดดุลต่อ GDP เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจาก 2.7% ในปี 2562 เป็น 4.6%
ในปี 2568 นอกจากนี้ ภาระหนี้ของรัฐบาลและภาระดอกเบี้ยจ่ายมีแนวโน้มสูงขึ้นภายใต้ภาวะเศรษฐกิจไทยที่ขยายตัวได้ในระดับต่ำส่งผลให้พื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) ลดลง ซึ่งถือเป็นสัญญาณของ “ความเปราะบางเชิงโครงสร้างทางการคลัง” ที่จำกัดความสามารถของรัฐบาลในการดำเนินมาตรการทางการคลังเพื่อสนับสนุนการขยายตัวทางเศรษฐกิจหรือรองรับผลกระทบจากความเสี่ยงจากเหตุการณ์ที่ไม่คาดคิด (Shocks) ในอนาคตได้ รวมทั้งเพิ่มความเสี่ยงที่ต้นทุนการกู้ยืมจะปรับตัวสูงขึ้นในระยะต่อไป
นอกจากนี้ ภาครัฐยังมีภาระผูกพันนอกงบประมาณที่เกิดจากการดำเนินโครงการหรือ มาตรการตามมาตรา 28 แห่งพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลัง พ.ศ. 2561 ซึ่งเป็นกลไก ที่รัฐบาลใช้ในการขับเคลื่อนนโยบายเศรษฐกิจผ่านหน่วยงานของรัฐ อาทิ สถาบันการเงิน เฉพาะกิจ โดยเฉพาะมาตรการด้านการเกษตรและการสนับสนุนผู้ประกอบการ SMEs ซึ่งมีสัดส่วนสูงถึง 77.1% และ 12.5% ของยอดอนุมัติโครงการใหม่
จากข้อมูลยอดอนุมัติโครงการใหม่ตามมาตรา 28 พบว่า รัฐบาลมีการใช้กลไกดังกล่าวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะในปี 2564 – 2565 ที่ยอดอนุมัติโครงการเพิ่มสูงขึ้นมากอัน เนื่องมาจากมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ประกอบการรายย่อยส่งผลให้ยอดคงค้าง ของภาระที่รัฐต้องรับผิดชอบเพิ่มขึ้นตามไปด้วย
ดังนั้น เพื่อรองรับภาระดังกล่าว รัฐบาลได้ ปรับเพิ่มกรอบยอดคงค้างของภาระทางการคลังตามมาตรา 28 จากเดิมไม่เกินร้อยละ 30ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี เป็นไม่เกิน 35% และได้ปรับลดลงเป็นไม่เกิน 32% ตั้งแต่เดือนตุลาคม 2565 เป็นต้นมา
อย่างไรก็ตาม การดำเนินมาตรการผ่านกลไกนี้ทำให้ภาระหนี้ของภาครัฐที่ต้องใช้งบประมาณชดเชยมีมากกว่ามูลค่าหนี้ที่ปรากฏในหนี้สาธารณะ
ดังนั้น รัฐบาลควรพิจารณาอนุมัติโครงการตามมาตรา 28 เท่าที่จำเป็นและจัดสรรงบประมาณเพื่อชดเชยการดำเนินโครงการตาม มาตรา 28 อย่างเพียงพอ เพื่อไม่ให้กระทบต่อการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐ โดยเฉพาะสถาบันการเงินเฉพาะกิจ อาทิ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ที่มียอดคงค้างของภาระทางการคลังตามมาตรา 28 อยู่ในระดับสูง อยู่ที่ 896,349 ล้านบาทหรือ 23.9% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายปี 2568 เป็นต้น
ทั้งนี้ ภาครัฐควรพิจารณาปรับลดกรอบอัตรายอดคงค้างของภาระทางการคลังตามมาตรา 28 ลงสู่ระดับเดิมที่ไม่เกิน 30% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อป้องกันมิให้มีการดำเนินมาตรการกึ่งการคลังมากเกินความจำเป็นและเกินความสามารถในการรองรับภาระผูกพันทางการคลังของภาครัฐได้
ที่มา: ภาวะเศรษฐกิจไทยไตรมาสสาม 2568 สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
