สิ่งแวดล้อม
แต่เพราะเหตุการณ์ครั้งนี้ได้ทำให้เห็นว่าโครงสร้างที่ออกแบบไว้บนกระดาษต้องเผชิญแรงกดดันอย่างไรเมื่อเจอวิกฤตจริง
กล่าวคือตลอดหลายปีที่ผ่านมาประเทศไทยได้มีการพัฒนากฎหมาย แผนงาน และองค์กรกลางด้านการจัดการภัยพิบัติอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 จนถึงแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564–2570 โดยมีหลักการชัดเจนว่าการจัดการภัยต้องมีเอกภาพ มีผู้บัญชาการเหตุการณ์คนเดียวในแต่ละระดับ และใช้กลไกมาตรฐานเดียวกันทั่วประเทศ แต่เมื่อเกิดน้ำท่วมหาดใหญ่ทั้งความซับซ้อนของพื้นที่ ผู้เกี่ยวข้องจำนวนมาก และการตัดสินใจที่ต้องทำแบบเร่งด่วน ทำให้ระบบต้องทำงานหนักกว่าปกติ จนเผยให้เห็นจุดท้าทายเชิงนโยบายที่ควรนำกลับมาทบทวน เช่น การซ้อนทับของศูนย์บัญชาการหลายชุด การเปิดใช้กฎหมายหลายฉบับพร้อมกัน และภารกิจที่หลากหลายซึ่งต้องประสานกันระหว่างท้องถิ่น จังหวัด ส่วนกลาง และหน่วยงานพิเศษ
บทความนี้จึงไม่ได้ต้องการที่จะชี้หาความผิด แต่ต้องการชวนผู้อ่านมาทำความเข้าใจว่ากลไกการจัดการภัยพิบัติของไทยถูกออกแบบไว้อย่างไร เหตุใดโครงสร้างนี้จึงทำงานได้ดีในบางครั้ง แต่ติดขัดในบางสถานการณ์ และอะไรคือบทเรียนเชิงนโยบายจากกรณีหาดใหญ่ที่เราควรนำไปพัฒนาระบบให้เข้มแข็งขึ้น เพื่อชี้ให้เห็นว่าภัยพิบัติไม่ใช่ความล้มเหลวของใครคนหนึ่ง แต่เป็นโอกาสให้เราทบทวนโครงสร้าง สร้างความชัดเจนในการสั่งการ และพัฒนาระบบให้สามารถรับมือกับเหตุการณ์รุนแรงในอนาคตได้ดียิ่งขึ้น
กลไกที่ถูกออกแบบมาอย่างดี: ICS–EOC–MACs ภายใต้ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
ถ้าเรามองเฉพาะบนกระดาษ ระบบการบริหารจัดการภัยพิบัติของไทยไม่ได้แย่เลยด้วยซ้ำ ตรงกันข้ามประเทศไทยมีกฎหมายหลักคือ พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 และแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564–2570 ที่วางโครงสร้างการสั่งการไว้อย่างชัดเจน ยึดหลักการบัญชาการหนึ่งเดียว หรือ Single Command ไล่ตั้งแต่ระดับท้องถิ่น จังหวัด ภูมิภาค จนถึงระดับชาติ ทั้งยังมีการบูรณาการสามกลไกสำคัญอย่าง Incident Command System (ICS), Emergency Operations Center (EOC) และ Multi-Agency Coordination System (MACs) เข้าด้วยกันอย่างเป็นระบบ ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้
ภัยสี่ระดับกับคนสั่งการคนเดียวในแต่ละชั้น เมื่อพิจารณาลงลึกไปในโครงสร้างจะพบว่า หัวใจของกฎหมายฉบับนี้ คือ การกำหนดระดับภัยควบคู่กับผู้บัญชาการเหตุการณ์ที่รับผิดชอบอย่างชัดเจน ระดับแรกสุดคือ ภัยระดับ 1 เมื่อเหตุยังจำกัดอยู่ในพื้นที่หนึ่ง ๆ ขอบเขตความรับผิดชอบจึงอยู่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีนายก อบต. หรือ นายกเทศมนตรีเป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ในพื้นที่ของตนเอง มีอำนาจเปิดศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน ระดมกำลังคน รถ เครื่องสูบน้ำ และกลไกในชุมชนมาตอบสนองอย่างทันท่วงที นี่คือแนวหน้าของระบบทั้งหมด
ขณะเดียวกันหากสถานการณ์เกินขีดความสามารถของท้องถิ่น เช่น น้ำท่วมหลายตำบล หรือกระทบโครงสร้างพื้นฐานสำคัญ เหตุจะถูกยกระดับเป็น ภัยระดับ 2 ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือผู้ว่าฯ กทม. (กรณีเหตุการณ์เกิดขึ้นในกทม.) จะก้าวขึ้นมาทำหน้าที่เป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ มีอำนาจสั่งการหน่วยงานส่วนภูมิภาค และประสานขอทรัพยากรจากระดับชาติผ่านกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
เมื่อภัยลุกลามหลายจังหวัดในภูมิภาคเดียวกันภัยจะถูกยกระดับเป็น ภัยระดับ 3 กองอำนวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยกลาง (กอปภ.ก.) จะเข้ามาเปิดศูนย์บัญชาการส่วนหน้า โดยมีรองปลัดกระทรวงมหาดไทยรับบทผู้บัญชาการส่วนหน้า ทำหน้าที่เชื่อมระหว่างหลายจังหวัดกับส่วนกลาง
สุดท้ายหากสถานการณ์รุนแรงมากจนมีผลกระทบระดับประเทศ จะเข้าสู่ ภัยระดับ 4 เปิดกองบัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ และนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกฯ จะเป็นผู้สั่งการสูงสุด ซึ่งในโลกของแบบเรียน การไต่ระดับลักษณะนี้หมายความว่าการบัญชาการถูกส่งต่อจากท้องถิ่นขึ้นสู่จังหวัด ภูมิภาค และชาติทีละขั้น โดยในแต่ละช่วงเวลาควรมีผู้บัญชาการเพียงคนเดียวในพื้นที่เดียว เพื่อให้เกิดเอกภาพในการสั่งการและการสื่อสาร แต่ปัญหาของกรณีหาดใหญ่คือในพื้นที่เดียวกันกลับมีศูนย์บัญชาการหลายชุดและผู้นำหลายคนเกินกว่าที่ระบบนี้ออกแบบไว้
สามฟันเฟืองหลัก: ICS, EOC และ MACs นอกจากนี้เพื่อให้โครงสร้างสี่ระดับนี้ทำงานได้จริง ไทยนำแนวคิดสากลสามตัวมาประกอบเข้าด้วยกัน ได้แก่
1) Incident Command System (ICS) เป็นโครงร่างบัญชาการในพื้นที่เกิดเหตุ โดย ICS จะทำหน้าที่จัดระเบียบว่าใครคือผู้บัญชาการเหตุการณ์ ใครรับผิดชอบด้านความปลอดภัย ข้อมูลข่าวสาร การประสานงาน และใครคุมฝ่ายปฏิบัติการ วางแผน ลอจิสติกส์ และการเงิน ระบบนี้เองจึงทำให้ทุกหน่วยงานในพื้นที่ตั้งแต่ทหาร ตำรวจ ปภ. อปท. ไปจนถึงหน่วยแพทย์ฉุกเฉินใช้ภาษาเดียวกัน เห็นภาพสถานการณ์เดียวกัน และรับคำสั่งจากเส้นสายการบังคับบัญชาเดียวกัน ลดปัญหาคำสั่งทับซ้อนที่เรามักเห็นเวลาเกิดวิกฤตใหญ่
2) Emergency Operations Center (EOC) ส่วนนี้ทำหน้าที่เป็นสมองส่วนหลังของระบบ ต่างจาก ICS ที่อยู่หน้าเหตุ ขณะที่ EOC จะอยู่ในที่มั่นคงกว่า เช่น ศาลากลางจังหวัดหรือศูนย์บัญชาการกลาง มีหน้าที่รวบรวมข้อมูลสถานการณ์จากพื้นที่ วิเคราะห์แนวโน้มภัย จัดลำดับความสำคัญของภารกิจ และจัดสรรทรัพยากรสนับสนุนให้ทีมหน้าเหตุทำงานได้ต่อเนื่อง ซึ่งโดยทั่วไป EOC จะค่อย ๆ ปรับระดับการทำงาน ตั้งแต่การเฝ้าระวังในภาวะปกติ ไปจนถึงการเปิดศูนย์เต็มรูปแบบตลอด 24 ชั่วโมงในช่วงที่ภัยรุนแรง
3) Multi-Agency Coordination System (MACs) คือกลไกประสานงานเชิงยุทธศาสตร์ในระดับนโยบาย
เมื่อมีหลายจังหวัด หลายหน่วย และหลายเหตุการณ์เกิดขึ้นพร้อมกัน MACs จะเป็นเวทีให้ผู้บริหารระดับสูงมานั่งโต๊ะเดียวกัน มองภาพใหญ่ร่วมกัน และตัดสินใจว่าเหตุไหนต้องได้รับทรัพยากรหรือความช่วยเหลือก่อน กำลังคนและงบประมาณจำกัดควรถูกส่งไปตรงไหน และจะหลีกเลี่ยงความซ้ำซ้อนหรือการแย่งทรัพยากรกันอย่างไร ซึ่งในระบบของไทยบทบาทนี้ถูกออกแบบให้กองบัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติและกอปภ. กลางเป็นกลไกหลัก
สุดท้ายเมื่อมองทั้งสามส่วนประกอบเข้าด้วยกัน เราจะเห็นภาพว่า ICS เป็นแขนขาในพื้นที่ EOC เป็นสมองที่ประสานข้อมูลและสนับสนุนด้านหลัง และ MACs เป็นส่วนหัวที่คิดยุทธศาสตร์และจัดสรรทรัพยากรระดับชาติ และหากทุกอย่างดำเนินไปตามแบบที่วางไว้ ก็เป็นไปได้ว่าระบบควรจะมีสายการบังคับบัญชาที่เชื่อมโยงกันตั้งแต่ระดับหมู่บ้านถึงทำเนียบรัฐบาล
ทำไมท้องถิ่นควรเป็นแนวหน้าของระบบ
อีกมิติหนึ่งที่สำคัญมากแต่ถูกมองข้ามบ่อยคือบทบาทของท้องถิ่น ทั้งกฎหมายและแผนชาติระบุชัดว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยแนวหน้า (first responder) ของระบบทั้งหมด เพราะเป็นหน่วยที่อยู่ใกล้ประชาชนที่สุด รู้จักภูมิประเทศ เครือข่ายชุมชน และทรัพยากรในพื้นที่ดีที่สุด
เมื่อน้ำเริ่มขึ้นท้องถิ่นจึงควรเป็นคนแรกที่เปิดศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉิน จัดการอพยพ แจกจ่ายถุงยังชีพ และประสานชุมชน หากเกินกำลังจึงค่อยขอกำลังเสริมจากระดับจังหวัดและส่วนกลาง เพราะในเชิงทฤษฎี ส่วนกลางควรทำหน้าที่เสริมท้องถิ่นมากกว่าลงไปซ้อนทับท้องถิ่น การยกระดับจากภัยระดับ 1 ไปสู่ระดับ 2, 3 หรือ 4 จึงควรหมายถึงการเพิ่มทรัพยากร เพิ่มความช่วยเหลือ และเพิ่มพลังการประสานงาน ไม่ใช่การเพิ่มผู้สั่งการและศูนย์บัญชาการใหม่ ๆ ลงไปในพื้นที่เดียวกัน แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในน้ำท่วมหาดใหญ่กลับตรงกันข้าม โครงสร้างที่ถูกออกแบบมาอย่างดีจึงกลับทำงานได้ไม่เต็มศักยภาพเมื่อต้องรองรับศูนย์บัญชาการหลายชุดในพื้นที่เดียวกัน ซึ่งสะท้อนจุดอ่อนเชิงสถาบันที่ยังต้องได้รับการปรับปรุง
กรณีหาดใหญ่: เมื่อมีผู้บัญชาการหลายคนในเหตุเดียวกัน
เมื่อย้อนมาดูเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ที่หาดใหญ่ จะพบว่าสิ่งที่เกิดขึ้นในพื้นที่แตกต่างจากหลักการที่กฎหมายวางไว้พอสมควร แทนที่จะใช้กลไกหลักตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 เพียงฉบับเดียว รัฐบาลกลับเลือกใช้กฎหมายพร้อมกันถึงสามฉบับ ได้แก่
- พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ซึ่งเป็นกลไกหลักที่ออกแบบมาเพื่อใช้รับมือภัยพิบัติโดยตรง
- ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ที่ใช้เป็นฐานตั้งศูนย์บริหารจัดการน้ำฯ (ศนภ.) โดยมีรองนายกรัฐมนตรีธรรมนัส พรหมเผ่าเป็นผู้อำนวยการศูนย์ และ
- พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ที่ถูกประกาศใช้ในจังหวัดสงขลา เพื่อเพิ่มฐานอำนาจการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉิน
การเปิดกฎหมายหลายฉบับเช่นนี้ ทำให้เกิดชั้นของศูนย์อำนวยการซ้อนทับกันในเหตุเดียวกัน
- ศูนย์บริหารจัดการน้ำฯ (ศนภ.) ระดับชาติ นำโดยรองนายกรัฐมนตรี ทำหน้าที่กำกับภาพรวมการบริหารจัดการน้ำ
- ศูนย์ปฏิบัติการแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉินอุทกภัยส่วนหน้า (ศป.กฉ.ส่วนหน้า) ตั้งที่กองบิน 56 หาดใหญ่ นำโดยผู้บัญชาการทหารสูงสุด ภายใต้ฐานอำนาจ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน
- กองอำนวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยส่วนหน้า เขต 12 สงขลา นำโดยอธิบดีกรมป้องกันและบรรเทา
สาธารณภัย ตามกลไกของ พ.ร.บ.ปภ. - ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัดสงขลา นำโดยผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งตามกฎหมายปกติควรเป็น Incident Commander หลักในภัยระดับจังหวัด
ผลที่ตามมาคือ ในเมืองเดียวกันมีผู้นำหลายชุด มีศูนย์บัญชาการหลายชั้น และมีฐานอำนาจต่างกฎหมายกัน ทำให้หลัก Single Command ตามแนวคิด ICS แทบไม่เหลือพื้นที่ให้ทำงานจริง
ผลกระทบของการขาดเอกภาพในการสั่งการ
ความซ้ำซ้อนของศูนย์บัญชาการไม่ได้เป็นเพียงเรื่องเทคนิคทางกฎหมาย แต่มีผลโดยตรงต่อการทำงานในพื้นที่
ประการแรกคือ สายการบังคับบัญชาไม่ชัดเจน ทำให้เจ้าหน้าที่ภาคสนามจำนวนมากไม่แน่ใจว่าควรรับคำสั่งจากศูนย์ใดเป็นหลัก ในขณะที่ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งกฎหมาย พ.ร.บ.ปภ. กำหนดให้เป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ในพื้นที่ระดับ 2 กลับต้องคอยประสานกับศูนย์อื่นที่มีอำนาจคาบเกี่ยวกัน การตัดสินใจหลายเรื่องจึงล่าช้า เพราะต้องหาจุดตรงกลางระหว่างหลายสายการสั่งการ
ประการถัดมา การจัดสรรทรัพยากรล่าช้าและซ้ำซ้อน เรือ รถยกสูง เครื่องสูบน้ำ หรือเครื่องจักรกลหนัก ซึ่งควรจะถูกจัดสรรอย่างรวดเร็วกลับต้องผ่านหลายขั้นตอน หลายศูนย์ และหลายระดับอนุมัติ การขอสนับสนุนจากพื้นที่หนึ่งไปยังอีกพื้นที่หนึ่งจึงไม่ทันต่อสถานการณ์ ขณะที่ประชาชนจำนวนมากต้องใช้โซเชียลมีเดียเป็นช่องทางร้องขอความช่วยเหลือ เพราะไม่รู้ว่าศูนย์ไหนจะช่วยได้จริง
ประการที่สาม การสื่อสารกับสาธารณะเต็มไปด้วยความสับสน ในสถานการณ์วิกฤต ความชัดเจนของข้อมูลคือหัวใจสำคัญ แต่ในกรณีนี้กลับมีการแถลงข่าวจากหลายศูนย์ หลายโฆษก และหลายชุดข้อมูล บางครั้งตัวเลขผู้ประสบภัยหรือพื้นที่เสี่ยงก็ไม่ตรงกัน ประชาชนจึงไม่แน่ใจว่าควรติดตามข้อมูลจากช่องทางใด คำสั่งอพยพบางแห่งออกช้า บางแห่งออกแล้วแต่ไม่มีระบบรองรับที่เป็นรูปธรรมเพียงพอ
และประการสุดท้าย ความรับผิดชอบที่ไม่ชัดเจน กล่าวคือ เมื่อมีศูนย์จำนวนมาก ทุกศูนย์ต่างนิยามบทบาทตัวเองว่าทำหน้าที่ประสานงานมากกว่าจะสั่งการโดยตรง เมื่อเกิดข้อผิดพลาดหรือเมื่อประชาชนตั้งคำถามว่าทำไมการช่วยเหลือไม่ทั่วถึง การชี้ชัดว่าใครควรรับผิดชอบจึงทำได้ยาก และยิ่งทำให้ความเชื่อมั่นในระบบสั่นคลอน
เมื่อเมือง Resilient ถูกทดสอบเกินสมมติฐานของตัวเอง
สิ่งที่น่าสนใจคือ ก่อนหน้านี้หาดใหญ่มักถูกยกเป็นตัวอย่างของเมืองที่มีความสามารถในการฟื้นตัวจากภัยพิบัติ (resilient city) เป็นเมืองที่ผ่านเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่มาหลายครั้ง จนสามารถพัฒนาทั้งโครงสร้างพื้นฐานและกลไกชุมชน เช่น คลองระบายน้ำหลัก 6 สาย ที่ช่วยเร่งการไหลของน้ำ คลองระบายน้ำ ร.1 ที่เบี่ยงมวลน้ำลงทะเลสาบสงขลา ระบบธงเตือนภัยสามสีที่ชาวบ้านคุ้นเคย ระบบกล้อง CCTV เฝ้าระวังน้ำในจุดสำคัญ ตลอดจนกลไกบ้านพี่เลี้ยงที่ชุมชนช่วยเหลือกันเอง
นอกจากนี้ความสำเร็จในการรับมือน้ำท่วมปี 2565 ยิ่งตอกย้ำภาพว่าหาดใหญ่เอาอยู่ ทั้งในสายตาผู้บริหารเมืองและประชาชน แต่เหตุการณ์ปลายปี 2568 กลับเป็นวิกฤตซ้อนวิกฤตที่ทดสอบสมมติฐานเดิมเกินกว่าที่ระบบจะรับไหว
วิกฤตซ้อนวิกฤต: เมื่อธรรมชาติเปลี่ยนรูปแบบการโจมตี
น้ำท่วมครั้งนี้ไม่ได้มาในรูปแบบที่คุ้นเคย หากแต่มาในลักษณะคล้ายระเบิดฝน (rain bomb) คือฝนที่ตกหนักมากในพื้นที่จำกัดและต่อเนื่องเป็นเวลานาน ทำให้มวลน้ำจำนวนมหาศาลไหลลงจากภูเขาเขาคอหงส์และอำเภอนาหม่อมเข้าสู่ใจกลางเมืองหาดใหญ่โดยตรง เส้นทางน้ำครั้งนี้ต่างจากเดิมที่มักมาจากอำเภอสะเดา ซึ่งตามปกติมวลน้ำจะใช้เวลา 1–2 วันกว่าจะไหลเข้าตัวเมือง ทำให้มีเวลาพอสมควรในการเตรียมอพยพและจัดการทรัพยากร
แต่ครั้งนี้น้ำใช้เวลาเพียง 1–2 ชั่วโมงจากภูเขาสู่พื้นที่เมือง ทั้งยังเกิดขึ้นในช่วงเวลาตีสอง ทำให้การอพยพเป็นไปได้ยาก ยิ่งไปกว่านั้นภายในหกชั่วโมงน้ำก็ท่วมเต็มพื้นที่เมืองชั้นใน ก่อนที่วันถัดมามวลน้ำจากฝั่งสะเดาจะตามมาสมทบอีกระลอก กลายเป็นระดับน้ำที่สูงกว่าทุกครั้งที่ผ่านมา
พูดอีกแบบคือ เมืองถูกออกแบบและเตรียมตัวสำหรับน้ำท่วมแบบเดิม แต่กลับถูกโจมตีด้วยน้ำท่วมแบบใหม่ที่เร็วกว่า แรงกว่า และมาจากทิศทางที่ประเมินไว้ไม่ครบถ้วน
กับดักแห่งความสำเร็จ: เมื่อความมั่นใจกลายเป็นความเปราะบาง
ความสำเร็จในอดีตอาจกลายเป็นกับดักได้เช่นกัน สำหรับหาดใหญ่ความเชื่อมั่นในศักยภาพเมืองและระบบที่มีอยู่ทำให้หลายฝ่ายรู้สึกว่าเคยเอาอยู่มาก่อนครั้งนี้ก็น่าจะเอาอยู่ การประเมินความเสี่ยงไม่ถูกปรับให้สอดคล้องกับสภาพภูมิอากาศที่เปลี่ยนไป แม้องค์ความรู้เรื่องฝนสุดขั้วและ climate change จะมีอยู่แล้ว แต่วัฒนธรรมเอาอยู่ทำให้ทั้งเจ้าหน้าที่และประชาชนบางส่วนชะล่าใจ ไม่อพยพหรือขนของขึ้นที่สูงเท่าที่ควร เพราะเชื่อว่าระบบป้องกันน้ำจะทำงานได้เหมือนทุกครั้ง
นอกจากนี้ทรัพยากรที่เขียนอยู่ในแผนเมื่อเปิดดูจริงกลับไม่พร้อมใช้งาน เรือบางลำชำรุด รถและเครื่องมือไม่เพียงพออย่างที่ตัวเลขในเอกสารระบุ นายกเทศมนตรีเองยังยอมรับว่า อุปกรณ์หลายอย่างผุพังจากการใช้งานต่อเนื่องโดยไม่มีการเสริมกำลัง
ทั้งหมดนี้ทำให้เห็นว่า resilience ไม่ได้หมายถึงความสามารถในการฟื้นคืนสู่ภาวะปกติหลังจากผ่านวิกฤตมาแล้วเท่านั้น แต่ต้องรวมถึงการเรียนรู้ ปรับแบบจำลองความเสี่ยง และลงทุนเพิ่มเติมอย่างต่อเนื่อง ซึ่งในกรณีนี้ระบบเดิมเผชิญกับภัยที่รุนแรงกว่าที่เคยคาด จุดอ่อนจึงปรากฏให้เห็นชัด
ปัญหาระบบเตือนภัยและการสื่อสารกับประชาชน
ในทางทฤษฎี ระบบเตือนภัยควรเป็นเครื่องมือสำคัญในการลดการสูญเสีย แต่ในหาดใหญ่เครื่องมือบางอย่างกลับกลายเป็นเสียงพื้นหลังที่คนเริ่มไม่สนใจ ตัวอย่างชัดเจนคือระบบ Cell Broadcast (CBS) ที่ส่งข้อความเตือนภัยเข้ามือถือประชาชนตลอดเวลา จำนวนข้อความที่ถี่เกินไปบวกกับภาษาทางเทคนิค เช่น “หย่อมความกดอากาศต่ำ” ทำให้คนจำนวนมากรู้สึกว่าเป็นคำเตือนทั่วไป ไม่ได้สื่อถึงความรุนแรงหรือความจำเป็นในการอพยพทันที
ในทางกลับกันระบบธงเตือนภัยสามสีที่เทศบาลใช้กลับได้รับความเชื่อถือมากกว่า เพราะเป็นสัญญาณที่ชาวบ้านคุ้นเคยและเข้าใจง่าย ปัญหานี้สะท้อนว่าการเตือนภัยไม่ได้ขึ้นกับเทคโนโลยีอย่างเดียว แต่ขึ้นกับความหมายทางสังคมของสัญญาณด้วย ถ้าข้อความเตือนถูกมองว่าเป็นเพียงการแจ้งเตือนอีกอันหนึ่งในมือถือ ความสามารถในการป้องกันภัยก็ย่อมลดลงอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
เมื่อการเมืองแทรกกลางระหว่างกฎหมายกับการปฏิบัติ
อีกมิติหนึ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ในการวิเคราะห์ครั้งนี้คือมิติทางการเมือง กล่าวคือ การมอบหมายให้รัฐมนตรีจากพรรคการเมืองหนึ่งรับผิดชอบหลายจังหวัดภาคใต้ การตั้ง ศนภ. โดยอาศัยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแทนที่จะใช้กลไกตาม พ.ร.บ.ปภ. และการให้ทหารเข้ามามีบทบาทนำผ่าน ศป.กฉ. ล้วนสะท้อนว่าการจัดการภัยพิบัติครั้งนี้ไม่ได้เป็นเพียงเรื่องเทคนิคของระบบราชการ แต่เป็นพื้นที่ทางการเมืองด้วย
แม้จะมีผู้เชี่ยวชาญและนักวิชาการที่พร้อมให้ข้อเสนอแนะด้านวิศวกรรม น้ำ และการจัดการภัย แต่หลายเสียงก็ยอมรับว่าต่อให้มีผู้เชี่ยวชาญด้านกันจัดการสักสิบคน ถ้าโครงสร้างการตัดสินใจถูกกำกับด้วยเหตุผลทางการเมือง ผู้เชี่ยวชาญก็ทัดทานได้จำกัด นี่คืออีกหนึ่งภาพความล้มเหลวเชิงสถาบันที่ไม่ได้มาจากการขาดความรู้หรือขาดกฎหมาย แต่มาจากการที่ การเมืองกลายเป็นเงื่อนไขสำคัญที่สุดของการเลือกใช้กฎหมายและการออกแบบศูนย์อำนวยการ
ซึ่งหากมองผ่านกรอบคิด Multiple Streams Framework ของ John Kingdon จะเห็นชัดขึ้นว่า กระแสปัญหา (Problem Stream) ชัดเจน คือ น้ำท่วมใหญ่หาดใหญ่สร้างความเสียหายรุนแรง กระแสนโยบาย (Policy Stream) อย่างการมี พ.ร.บ.ปภ. และกลไก ICS/EOC/MACs ถูกออกแบบไว้ครบถ้วน แต่กระแสการเมือง (Politics Stream) กลับไม่เอื้อต่อการใช้กลไกที่มีอยู่ ทำให้ทั้งสามกระแสไม่สามารถมาบรรจบเป็นหน้าต่างนโยบายที่จะใช้ระบบตามกฎหมายได้อย่างเต็มที่
เมื่อเป็นเช่นนั้น เหตุการณ์น้ำท่วมหาดใหญ่จึงไม่ใช่แค่ภัยธรรมชาติ แต่ยังเป็นเคสศึกษาของสถาบันการเมืองและระบบราชการไทยว่าเมื่อโครงสร้างที่ออกแบบมาอย่างดีต้องเผชิญกับแรงดึงดูดจากการเมือง ผลลัพธ์ในภาคสนามจะเปลี่ยนไปอย่างไร และเราจะเรียนรู้อะไรจากวิกฤตครั้งนี้เพื่อไม่ให้ประวัติศาสตร์ซ้ำรอยในครั้งต่อไป
บทเรียนสำคัญจากน้ำท่วมหาดใหญ่
น้ำท่วมหาดใหญ่ครั้งนี้ทำให้เห็นชัดว่า ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ไทยไม่มีระบบ แต่เราไม่ยึดระบบที่มีอยู่มากกว่า เดิมที พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และกลไกอย่าง ICS–EOC–MACs ถูกออกแบบมาให้มีผู้บัญชาการเหตุการณ์ชัดเจนในแต่ละระดับ แต่เมื่อดึงกฎหมายอื่นมาตั้งศูนย์เฉพาะกิจซ้อนเข้าไปอีกหลายชั้น หลัก Single Command ก็ถูกทำลายไปเองโดยปริยาย เกิดผู้บังคับบัญชาหลายคน ศูนย์หลายศูนย์ แต่ไม่มีใครรับผิดชอบอย่างแท้จริง
ขณะเดียวกัน หาดใหญ่ในฐานะเมืองที่เคยเอาอยู่ก็สะท้อนว่าความสำเร็จในอดีตไม่ได้การันตีอนาคต ภายใต้สถานการณ์ climate change รูปแบบภัยเปลี่ยนไปเร็วและรุนแรงกว่าที่คาดคิด หากยังประเมินความเสี่ยงจากประสบการณ์เดิม และปล่อยให้การเมืองนำหน้าความเชี่ยวชาญ บทเรียนราคาแพงครั้งนี้ก็เสี่ยงจะถูกปล่อยให้สูญเปล่า และเราจะกลับมาพบความล้มเหลวเชิงสถาบันซ้ำอีกในวิกฤตครั้งต่อไป
ข้อเสนอเชิงนโยบายและบทสรุป
จากกรณีน้ำท่วมหาดใหญ่ บทเรียนสำคัญคือ ไทยไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายหรือศูนย์ใหม่เพิ่มขึ้น แต่จำเป็นต้องยืนให้มั่นบนระบบที่มีอยู่แล้วให้ชัดเจนมากกว่า ในเชิงนโยบายควรยึด พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเป็นกฎหมายหลักในการจัดการภัยพิบัติ ยกระดับภัยตามความรุนแรงจริง และหลีกเลี่ยงการตั้งศูนย์เฉพาะกิจนอกกรอบกฎหมายเดิม เพราะยิ่งมีศูนย์มาก สายการบังคับบัญชาก็ยิ่งพร่าเลือน หลัก Single Command ที่ควรมีผู้บัญชาการเพียงหนึ่งคนในแต่ละระดับ ควรถูกนำกลับมาเป็นแกนกลางของการสั่งการอย่างจริงจัง
พร้อมกันนี้ การจัดการภัยพิบัติควรถูกกันออกจากการจัดสรรผลประโยชน์ทางการเมืองให้มากที่สุด การมอบหมายหน้าที่ ควรอิงความรู้ความสามารถ และประสบการณ์ภาคสนาม มากกว่าสังกัดพรรคหรือพื้นที่เลือกตั้ง ขณะเดียวกันท้องถิ่นในฐานะแนวหน้าของระบบต้องได้รับการเสริมศักยภาพอย่างจริงจัง ทั้งอุปกรณ์ บุคลากร การฝึกซ้อมแผน และระบบเตือนภัยที่สื่อสารง่าย เข้าใจได้ทันทีว่าต้องอพยพเมื่อใด ภายใต้บริบท climate change ที่ภัยมาเร็ว แรง และเปลี่ยนรูปแบบอยู่เสมอ การประเมินความเสี่ยงและแผนรับมือจึงต้องถูกอัปเดตอย่างต่อเนื่อง
ท้ายที่สุด บทเรียนเชิงสถาบันทั้งหมดนี้จะไม่มีความหมาย หากเราไม่แปรความเจ็บปวดให้กลายเป็นการเปลี่ยนแปลงที่จับต้องได้ เพราะเบื้องหลังมวลน้ำที่ค่อย ๆ ลดลง ยังมีร่องรอยความสูญเสียทั้งชีวิตและทรัพย์สินของพี่น้องประชาชนที่ไม่มีวันย้อนคืนได้ เราจึงขอร่วมไว้อาลัยต่อผู้เสียชีวิต และขอส่งกำลังใจไปยังทุกครอบครัวที่ได้รับผลกระทบ พร้อมย้ำเตือนว่ารัฐและสังคมไทยมีหน้าที่ต้องทำให้ดีกว่านี้ เพื่อไม่ให้ใครต้องสูญเสียเช่นนี้อีกในครั้งหน้า
บรรณานุกรม:
- Center for Excellence in Disaster Management & Humanitarian Assistance. (2015). Thailand: Disaster management reference handbook. CFE-DMHA.
- Le Meur, A., Friend, R., & Thinphanga, P. (2013). Floods, Vulnerability and Urban Resilience – Lessons in Hat Yai, Thailand (Briefing Paper). Bangkok, Thailand: ISET-International.
- กรมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย. (2565). แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564 – 2570. กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย.https://backofficeminisite.disaster.go.th/apiv1/apps/minisite_ndwc/194/content/2744/download?filename=694d7355190adf16029c39d3cfd83e1b.pdf
- ราชกิจจานุเบกษา. (2550). พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550. สำนักงานราชกิจจานุเบกษา. https://backofficeminisite.disaster.go.th/apiv1/apps/minisite_ndwc/194/content/2744/download?filename=6mt5rp-พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยพ.ศ.2550.pdf
