การศึกษา
พ.ร.บ. พื้นที่นวัตกรรมการศึกษาปี 62 กำลังจะอายุครบ 7 ปี ตามวาระทางกฎหมาย แต่จะมีต่ออายุอีก 7 ปี หลังบางพื้นที่ประสบความสำเร็จ แต่หลายพื้นที่ยังมีปัญหา แต่ก็ยังเป็นความหวังสำหรับการปฏิรูปการศึกษาไทย
ล่าสุด Policy Watch ได้มีโอกาสเข้าไปคุยกับ พงศ์ทัศ วนิชานันท์ นักวิจัยอาวุโสของ Thailand Development Research Institute (TDRI) ผู้ที่ติดตามและเข้าไปทำงานในพื้นที่นวัตกรรมการศึกษา เพื่อสะท้อนถึงการทำงานของกฎหมายฉบับนี้รวมไปถึง ข้อจำกัดที่ยังมี และบทเรียนต่างๆ ที่เกิดขึ้นจากการทดลองการทำการศึกษาแบบใหม่ๆ
ทำไมถึงมี พ.ร.บ. พื้นที่นวัตกรรมการศึกษา ปี 62?
กฎหมายพื้นที่นวัตกรรมการศึกษา เริ่มต้นจากที่กรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษามี Agenda ให้คิดถึงเรื่องการปฏิรูปการศึกษาไทย บนหลักการที่มีทฤษฎีการเปลี่ยนแปลง คณะทำงานจึงคิดต่อว่าจะทำอย่างไรเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงขึ้นเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด เพราะงบประมาณและทรัพยากรต่างๆ จะต้องไปลงทุนไปในให้สิ่งที่ออกผลได้ดี
ฉะนั้น ต้องทำการทดลองเพื่อให้ได้รู้ แต่เรื่องของการศึกษาเป็นเรื่องที่ต้องใช้เวลากว่าจะเห็นผล ระยะสั้นอาจจะ 3 ปี หรือระยะยาว 6 ปี แต่ที่ผ่านมา ประเทศไทยมีความไม่แน่นอนทางการเมือง มีการเปลี่ยนผ่านรัฐบาลและคณะรัฐมนตรีแต่ละกระทรวงบ่อยครั้ง จึงไม่มีนโยบายไหนที่อยู่นานพอและทำการประเมินได้
ด้วยเหตุนี้เอง วิธีที่จะสร้างความเสถียรภาพได้คือตัวกฎหมาย โรงเรียนที่อยู่ในระบบราชการมีข้อจำกัดต่างๆ มากมายตามกฎระเบียบ แต่ในสิ่งที่ควรจะเป็นคือโรงเรียนต้องการอิสระมากขึ้น จึงเห็นว่าถ้ามีพื้นที่ที่หนึ่งที่สามารถลองทำอะไรใหม่ๆ ได้ และสลายข้อจำกัดต่างๆ ได้ก็คงจะดี และถ้าหากถอดบทเรียนนี้เข้าระบบใหญ่ได้คงจะดี
กลไกการทำงานของกฎหมาย
มีคณะกรรมการระดับชาติดูนโยบายภาพรวม และมีคณะกรรมการระดับจังหวัดเป็นคนทำแผนยุธศาสตร์หรือแผนการทำงานในพื้นที่ของตัวเอง การเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของพื้นที่นวัตกรรมเป็นระบบสมัครใจ โดยจังหวัดที่มีความประสงค์จะเข้าเป็นพื้นที่นวัตกรรมจะต้องเป็นฝ่ายยื่นเรื่องจัดทำหนังสือไปที่คณะนโยบาย จากการถามความสมัครใจจากภาคเอกชนในพื้นที่ โรงเรียนในพื้นที่ รวมไปถึง เทศบาล เขต อบจ. และศึกษาธิการจังหวัด
พ.ร.บ. ฉบับนี้มีการกำหนดระยะเวลา โดยในช่วงแรกอายุของกฎหมายมี 7 ปี และมีกลไกการทำประเมินด้วย ณ ตอนนี้มีโรงเรียนเข้าร่วมทั้งหมดประมาณ 1,000 โรง ใน 20 จังหวัด
ทำไมกฎหมายฉบับนี้ถึงโดดเด่น?
หลักสูตร – พ.ร.บ. พื้นที่นวัตกรรมให้อิสระกับโรงเรียนนำร่องในการเลือกหลักสูตรมาใช้ โดยมีสามตัวเลือก 1) ใช้หลักสูตรแกนกลางปี 51 แต่ปรับเนื้อหาและตัวชี้วัดบางส่วนเพื่อให้สอดคล้องกับการพัฒนาที่โรงเรียนจะมุ่งไป 2) หลักสูตรฐานสมรรถนะที่ถูกพัฒนาขึ้นมา และมีมติว่าจะทดลองใช้ในพื้นที่นวัตกรรม และ 3) นำหลักสูตรจากต่างประเทศมาใช้ แต่ต้องได้รับการอนุมัติจากคณะนโยบายก่อน
งบประมาณ – ตามกฎหมาย โรงเรียนในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) จะได้รับเงินอุดหนุนเพิ่มเติม เงินอุดหนุนเป็นลักษณะ “รายหัว” เพิ่มเติมจากรายหัวเดิมโดยจะเปลี่ยนแปลงตามสองลักษณะของโรงเรียน อย่างแรกคือ ขนาดของโรงเรียน โรงเรียนเล็กจะได้งบเสริมเยอะหน่อยเพราะมีต้นทุนคงที่(Fixed Cost) สูง โรงเรียนเล็กมีความเสียเปรียบจึงได้รับรายหัวในอัตรามีมากกว่า อย่างที่สองคือที่ตั้งของโรงเรียน โรงเรียนที่ตั้งอยู่ในพื้นที่ห่างไกล เช่นบนเกาะหรือในเขา จะได้รับอัตรารายหัวที่สูงกว่าเพราะค่าเดินทางมีค่าใช้จ่ายสูง เป็นความหวังที่จะเพิ่มอิสระให้โรงเรียน แต่พงศ์ทัศชี้ว่างบประมาณตรงนี้ก็ไม่ได้เยอะมาก
อิสระของโรงเรียน – ในเรื่องการประเมินผล มองว่าจังหวัดควรมีอิสระในการประเมินนักเรียนของตัวเอง หน้าที่ในการประเมินจึงเป็นของคณะการทำงานขับเคลื่อนพื้นที่นวัตกรรมที่ผู้ว่าจังหวัดนั่งเป็นประธาน ซึ่งมีอิสระในการออกแบบข้อสอบ ออกแบบวิธีการจัดการสอบเองได้
การประกันคุณภาพ – สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) จะประเมินความเสี่ยงก่อนโดยดูจากผลสัมฤทธิ์ หากนักเรียนมีผลสัมฤทธิ์เกินเกณฑ์ก็ผ่านได้เลยไม่ต้องมาดูเอกสารหรือมีคนมา Inspect โรงเรียน แต่ถ้าต่ำกว่าเกณฑ์ก็จะมีการประสานต่อและได้รับการดูแลพิเศษเพื่อช่วยพัฒนาต่อไป
การบริหารจัดการ – พ.ร.บ. ฉบับนี้ให้อำนาจแก่โรงเรียนในการเลือกรับโครงการจากต้นสังกัดหรือหน่วยงานที่ไม่ใช่ต้นสังกัด หากโครงการไหนมีจุดประสงค์ที่ตรงกับโรงเรียนก็เลือกรับได้ แต่หากมีจุดประสงค์ไม่ตรงกันโรงเรียนก็สามารถปฏิเสธได้ นอกจากนี้โครงการเดิมที่ทำอยู่ หากมองว่าไม่ตรงกับจุดประสงค์แล้วก็สามารถติดต่อเจ้าของโครงการเพื่อยกเว้นได้โดยมีกฎหมายรับรอง
บุคลากร –จังหวัดไม่ได้มีอำนาจของตัวเองในเรื่องนี้ แต่สามารถเปิดโอกาสให้สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (กคศ.) ของ สพฐ. เป็นฝ่ายกำหนดกฎเกณฑ์จัดการเรื่องคนของกระทรวง ออกระเบียบการคัดเลือก แต่งตั้ง โยกย้าย ประเมินเงินเดือน และวิทยฐานะได้ แต่ปัจจุบันก็ไม่ได้มีการคืบหน้าเรื่องนี้สักเท่าไหร่
Lesson-Learned จากปีที่ผ่านๆ มา
บทบาทของ TDRI ที่เข้าไปทำในพื้นที่นวัตกรรมคือประเมินและติดตาม ในปีแรก TDRI ดูสองพื้นที่คือจังหวัดระยองและศรีสะเกษ หลังจากนั้นมีการติดตามเพิ่มเติมเป็นทั้งหมด 8 จังหวัด สตูล เชียงใหม่ กรุงเทพฯ จันทบุรี สงขลา และอุบลราชธานี
พงศ์ทัศ ชี้ว่าสิ่งที่เห็นความเปลี่ยนแปลงคือ ทัศนคติ(Attitude) ของเด็ก ส่วนมากประมาณ 60-70% จากเด็ก 300 คน มีความสุขมากขึ้นที่มาเรียนเพราะรูปแบบการเรียนเปลี่ยนไป ไม่ใช่การเรียนที่เน้นการบรรยาย (Lecture) แต่เป็นการเรียนรู้จากชีวิตจริงผ่านโครงการ การแก้ปัญหาจริง และเด็กรู้สึกว่าเมื่อมีการเชื่อมกับชีวิตตนเองจะเข้าใจบทเรียนมากขึ้น หรือ Engagement ในห้องดีขึ้น ครูเองอาจจะถามความสนใจของเด็กและเอา Theme นั้นๆ มาสอน ซึ่งมิติด้านทัศนคติของเด็กนั้นสำคัญมาก โดยทั้งสองจังหวัดศรีสะเกษและระยองมีแนวโน้มเหมือนกันคือเด็กมีความสุข
มิติด้านครูและผู้อำนวยการ เป็นอีกสิ่งที่เห็นความเปลี่ยนแปลง พงศ์ทัศ พบว่าครูมีความตระหนักถึงความสำคัญในการพัฒนาวิชาชีพมากขึ้น ในช่วงแรกอาจจะมีการบ่นแน่นอนเนื่องจากมีการเปลี่ยนแปลง แต่เมื่อลองใช้ไปเรื่อย ๆ และมีความท้าทายเข้ามา ครูเห็นว่าวิธีการเรียนการสอนแบบใหม่สามารถสร้าง Engagement ในห้องเรียนได้มากขึ้น ครูจึงมีความอยากที่จะพัฒนาต้นเองเพิ่มขึ้น เพื่อวางแผนการสอนให้ดีขึ้น และประเมินผลให้ดีขึ้น
ในด้านของผอ. เห็นความเปลี่ยนแปลงของความต้องการในการที่ได้ครูมา แต่ก่อนจะอ้างอิงจากเกณฑ์และสาระอย่างเดียว จะเป็นการดูว่าสาระวิชาไหนขาดก็จะต้องการครูสาระนั้นๆ แต่พอมีพื้นที่นวัตกรรม ผอ. อยากได้ครูที่มี Mindset ที่ดีกับการรับสิ่งใหม่ๆ เพราะครูต้องเจอกับสิ่งใหม่ๆ ที่ไม่ได้เรียนมาแน่นอน ครูต้องปรับตัวและสอนแบบใหม่ เพราะฉะนั้นครูที่มี Mindset ที่ดีจะเอื้อต่อการใช้นวัตกรรมมากขึ้น
เอาคะแนน ONET มาเป็นตัวชี้วัดกฎหมายฉบับนี้ได้ไหม?
พงศ์ทัศ มองว่าสิ่งนี้คือเรื่องที่ถกกันได้ ถึงแม้ตอนนี้ยังไม่เห็นว่าเด็กในโรงเรียนพื้นที่นวัตกรรมจะมีคะแนนสอบ ONET ที่สูงขึ้นเมื่อเทียบกับโรงเรียนปกติอย่างมีนัยยะสำคัญ แต่เขาเองก็เชื่อว่าไม่ว่าจะเป็นข้อสอบไหน ก็คงยังไม่มีการเปลี่ยนอยู่ดี เพราะเรื่องการศึกษาต้องใช้ระยะเวลากว่าจะเห็นผลลัพธ์
นอกจากนี้ ONET ไม่ใช่เครื่องมือที่ดี เพราะเน้นการสอนเป็นแบบจำและเข้าใจ มากกว่าการเรียนแบบประยุกต์ใช้ แต่ตอนนี้ต้องยอมรับว่าเป็นเครื่องมือที่ดีที่สุดที่มี ณ ปัจจุบัน
ลักษณะของพื้นที่ที่ “สำเร็จ”
หนึ่งในปัจจัยที่ส่งผลต่อความสำเร็จคือความยากง่ายในการทำงาน อย่างเรื่องหลักสูตร หากโรงเรียนไหนเลือกที่จะยังใช้หลักสูตรปี 51 เป็นหลักและมีการปรับ Minor change ก็จะดำเนินการต่างๆ ได้ง่ายและไวขึ้น ในขณะที่โรงเรียนที่เปลี่ยนหลักสูตรเลยจะไปช้ากว่า
จันทบุรีทำหลักสูตรขึ้นมาใหม่เองชื่อว่า “จันทบุรีศึกษา” เป้าหมายเพื่อให้เด็กรู้จักจังหวัดพื้นถิ่นของตัวเอง มีการระดมความรู้ นำผู้ที่เกี่ยวข้องมาช่วย กระบวนการลักษณะนี้จะต้องใช้ทรัพยากรและความเชี่ยวชาญเยอะ หากมีทรัพยากรไม่พอก็จะไม่สำเร็จ แต่ถ้าโรงเรียนเลือกของเดิมและนำมาปรับนิดหน่อยก็จะไปเร็ว
อีกตัวอย่าง เรื่องของข้อสอบ จังหวัดที่นำข้อสอบที่มีอยู่แล้วและเอามาปรับก็จะไปได้เร็วกว่า และสามารถจัดสอบได้ ในขณะที่จังหวัดที่ทำข้อสอบขึ้นมาใหม่ อาจจะจัดสอบไม่ได้เพราะทำไม่ทัน ตัวอย่างเช่นเชียงใหม่ที่เลือกทางที่ยากกว่า
พงศ์ทัศ บอกว่าตอนนี้ “ระยอง” เป็นจังหวัดเดียวที่เลือกทางยากและทำสำเร็จ เพราะว่ามีปัจจัย Social Partner หรือภาคเอกชนเข้ามาคือสถาบันการเรียนรู้ทุกช่วงวัยที่จริงๆ แล้วอยู่ภายใต้ อบจ. แต่มีการทำงานที่เป็นอิสระ จึงเป็นเหตุผลที่ทำให้การทำข้อสอบสำเร็จในระยะเวลาเท่ากัน และเป็นการเพิ่มสักยภาพของจังหวัดไปในตัว
สิ่งที่ยังเป็นเรื่องยาก: การทำงานระบบราชการเดิมๆ
ในภาพรวม พงศ์ทัศ กล่าวว่ามีทั้งสำเร็จและไม่สำเร็จ สิ่งที่นับว่าเป็นความสำเร็จคือ พ.ร.บ. พื้นที่นวัตกรรม ทำให้เห็นถึงการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างหรือระบบการศึกษา เป็นภาพการเปลี่ยนแปลงที่มาเคยเห็นในระบบใหญ่ เช่น พื้นที่ลุกขึ้นมาทำข้อสอบเอง การคัดเลือก ผอ.โรงเรียนที่มีระบบการทาบถาม เรียกได้ว่าเห็นระบบการศึกษาไทยที่มีวิธีการปฏิบัติใหม่ๆ นั่นเอง
ในส่วนที่ยังติดคือเรื่อง การทำงานที่มีอุปสรรค เพราะมีข้อจำกัดต่อการสร้างการมีส่วนร่วม พงศ์ทัศ ชี้ว่าการทำงานภายใต้กฎหมายฉบับนี้ “ต้องหารูปแบบการทำงานร่วมกันแบบพิเศษ Board ของจังหวัดต้องทำหน้าที่ให้หน่วยงานอื่นๆ สามารถเข้ามาทำงานร่วมกันได้ สามารถ Re-Allocation Resource ทั้งคนและเงินเพื่อมาจัดสรรให้แก่การทดลอง Sandbox อันนี้” แต่ในทางปฏิบัติยังหาไม่ได้ว่าจะทำอย่างไร เพราะสุดท้ายงบประมาณและการทำ KPI ก็อิงอยู่กับกระทรวงอยู่ดี
ที่ผ่านมา มติต่างๆ จาก Board ของจังหวัดก็ไม่มีน้ำหนักมากพอที่จะไปปรับเปลี่ยนวิธีการทำงานของหน่วยงานอื่นๆ เพราะแผนประจำปีหรืองบประมาณที่ออกมาโดนกำหนด KPI ไว้แล้ว เพราะฉะนั้นเรื่องการกระจายทรัพยากรยังเป็นเรื่องยาก มีความจำเป็นที่ต้องหาจุดตรงกลางที่เพื่อที่จะ Compromise กันได้
ต่ออายุกฎหมายอีก 7 ปี
กฎหมายรอบนึงมีอายุ 7 ปี และสามารถต่อได้อีกหนึ่งครั้ง เรามองว่ารูปแบบในการปฏิรูปการศึกษาควรดึงสิ่งหนึ่งจากพื้นที่นวัตกรรมออกมา หากกระทรวงมองว่าพื้นที่นวัตกรรมเป็นโอกาส ในอนาคตอาจจจะไม่ต้องเพิ่งตัวกฎหมายเลยก็ได้และสามารถทำได้เลย
การต่ออายุ พรบ. ขึ้นอยู่กับผลการประเมิน โดยจะมีคณะประเมินอิสระถูกตั้งขึ้นมา และจะมีการประเมินแต่ละพื้นที่ว่าไหนควรไปต่อหรือเปลี่ยนสถานะเป็นพื้นที่ปกติหรืออย่างไร แต่ระหว่างทางก็จะมีการประเมินอยู่เรื่อย ๆ อยู่แล้ว โดยมีมติออกมาแล้วว่าจะต่ออายุ พ.ร.บ. นวัตกรรมการศึกษา ไปอีก 7 ปี ซึ่งตอนนี้อยู่ในขั้นตอนรอ ครม. ประกาศออกมาอย่างเป็นทางการ
หากมองในแง่การเปลี่ยนแปลงการศึกษาไทย พ.ร.บ. ฉบับนี้ค่อนข้างเปิดพื้นที่อิสระและอำนวยความสะดวกในการสร้างการเปลี่ยนแปลงภายในโรงเรียนได้มากมาย ถ้าภาครัฐสามารถมองผลลัพธ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้นเป็นข้อดีหรือข้อพัฒนาได้ รัฐบาลควรนำ Lesson-Learned เหล่านี้ไปประยุกต์ใช้ในการปฏิรูปการศึกษาและทำ พ.ร.บ. การศึกษาฉบับใหม่เพื่อสร้างประโยชน์ในวงกว้าง
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
