นโยบายลดภาระงานครู (บางส่วน) ไม่พอคืนครูสู่ห้องเรียน

การแถลงนโยบายการศึกษาในวันที่ 14 ก.ย.2566 โดย พล.ต.อ.เพิ่มพูน ชิดชอบ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการนับเป็นความพยายามอีกครั้งที่จะลดภาระงานครูที่ไม่ใช่การสอนเพื่อคืนเวลาให้ครูได้สอนนักเรียนอย่างเต็มที่ โดยครั้งนี้มุ่งเน้นไปที่การปรับลดขั้นตอนและเอกสารในการประเมินวิทยฐานะเป็นหลัก นอกจากนี้เลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานยังได้ออกนโยบายลดภาระเพิ่มเติมเพื่อช่วยเหลือครูในโรงเรียนขนาดเล็กโดยจะโอนงานจัดซื้อจัดจ้างไปให้สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาทำแทน

แต่นโยบายเท่าที่มีการประกาศน่าจะเพียงบรรเทาภาระงานครูได้บางส่วนและไม่ยั่งยืนเหมือนกับความพยายามครั้งก่อน เพราะนโยบายเน้นลดภาระงานเป็นส่วน ๆ ไม่ได้ครอบคลุมภาระงานที่ไม่ใช่การสอนทุกประเภท ที่สำคัญกว่านั้นคือไม่ได้จัดการกับปัญหาเชิงโครงสร้างที่เป็นต้นตอนของปัญหาภาระงานครู

งานที่แย่งเวลาสอนครูไปมีมากกว่าการประเมินวิทยฐานะ

การสำรวจที่ผ่านมาพบว่าครูไทยทำงานหนัก แต่สอนนักเรียนได้ไม่เต็มที่เพราะโดนแย่งเวลาไปโดยงานต่าง ๆ ที่ไม่ใช่การสอน โดยในปี 2562 เกือบร้อยละ 95 ของครูเกือบทุกคนทำงานนานกว่า 8 ชั่วโมงต่อวัน แต่มีถึงร้อยละ 58 ใช้เวลาไปกับงานอื่นที่ไม่ใช่การสอนมากกว่า 6 ชั่วโมงต่อสัปดาห์หรือราวเวลาทำงาน 1 วันต่อสัปดาห์ หรือในปี 2557 พบว่าครูกลุ่มตัวอย่างใช้เวลากับกิจกรรมนอกห้องเรียนมากถึง 84 วันจาก 200 วัน

งานที่แย่งเวลาสอนครูไปค่อนข้างมากคือการประเมินต่าง ๆ ซึ่งมีมากกว่าแค่การประเมินเลื่อนขั้นวิทยฐานะ โดยในปี 2557 พบว่าครูใช้เวลาไปกับการประเมิน 43 วันแบ่งเป็นการประเมินผลงานและคุณภาพราว 31 วัน เช่น การประเมินคุณภาพสถานศึกษาภายนอก (9 วัน) การประเมินเลื่อนวิทยฐานะ (2 วัน) และการประเมินที่มาพร้อมกับโครงการจากกระทรวงศึกษาธิการและหน่วยงานอื่น ๆ อีก 12 วัน รองลงมาคือการแข่งขันวิชาการ 29 วัน การฝึกอบรมอีก 10 วันและกิจกรรมอื่น ๆ อีก 2 วัน

ครูจำนวนมากมองว่างานและกิจกรรมเหล่านี้มักไม่ได้เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาคุณภาพการสอน แต่กลับสร้างภาระงานเพิ่มเติม เช่น ในการประเมินคุณภาพภายนอกและเลื่อนวิทยฐานะที่ผ่านมา ต้องเตรียมเอกสารจำนวนมากที่ไม่ได้สะท้อนถึงคุณภาพการสอนในห้องเรียน ในโครงการต่าง ๆ ต้องจัดทำรายงานจำนวนผู้เข้าร่วมและกิจกรรมที่ได้ดำเนินงานหรือแม้แต่จัดนิทรรศการเพื่อรับการประเมิน โดยในปี 2562 ร้อยละ 41 ของโรงเรียนต้องทำโครงการมากกว่า 10 โครงการซึ่งหลายโครงการซ้ำซ้อนกัน

นอกจากนี้ครูจำนวนมากยังต้องรับผิดชอบงานธุรการ เช่น งานจัดซื้อจัดจ้าง งานบัญชี ซึ่งเป็นงานที่ใช้เวลามากเพราะไม่ถนัดและหากมีข้อผิดพลาดก็จะกระทบต่อหน้าที่การงาน

ลดภาระเป็นงาน ๆ พอช่วยบรรเทา แต่ไม่ยั่งยืน

การปรับวิธีการประเมินวิทยฐานะเพียงอย่างเดียวน่าจะลดภาระงานครูได้ไม่มากเพราะเป็นแค่ส่วนเดียวของภาระงานที่ไม่ใช่การสอนทั้งหมด ยังคงมีภาระงานด้านอื่นทั้งการประเมินโครงการ การแข่งขันวิชาการและกิจกรรมฝึกอบรมที่ครูเห็นว่าไม่ประโยชน์ ซึ่งไม่ปรากฏในนโยบายลดภาระงานที่แถลง

ที่จริงแล้ว ปัญหาภาระงานเอกสารในการประเมินวิทยฐานะแบบเดิมน่าจะได้รับการแก้ไขไปบ้างแล้วโดยในปี 2564 กระทรวงศึกษาได้เริ่มใช้วิธีการประเมินผลการพัฒนางานตามข้อตกลง (Performance Agreement) หรือที่เรียกกันว่า ‘การประเมิน PA’ ซึ่งจะพิจารณาว่าครูสามารถพัฒนาการสอนได้ตามข้อตกลงที่ทำไว้กับผู้อำนวยการหรือไม่อย่างไร โดยหลักฐานที่ใช้เป็นคลิปวิดีโอการสอนพร้อมกับแผนพัฒนาการสอน แทนการประเมินแบบเดิมที่เน้นพิจารณาเอกสารต่าง ๆ เช่น เอกสารเข้าร่วมกิจกรรมฝึกทักษะ

การประเมินแบบ PA น่าจะช่วยลดภาระได้พอสมควรเมื่อพิจารณาผลสำรวจในปี 2566 โดย สพฐ. ที่พบว่าร้อยละ 54 ของครูเห็นด้วยกับวิธีการประเมินแบบ PA มากกว่าวิธีการประเมินแบบเดิม ทำให้ภายหลังนโยบายปรับการประเมินวิทยฐานะของรัฐมนตรีมีลักษณะเป็นการเพิ่มทางเลือกให้มีวิธีการประเมินหลากหลายมากกว่าการลดภาระ โดยให้ครูสามารรถเลือกการประเมินตามข้อตกลงหรือวิธีอื่นที่จะเพิ่มขึ้นใหม่ก็ได้ เช่น ประเมินจากผลงานการพัฒนานวัตกรรมสื่อการสอน

ข้อกังวลหลักอีกประการสำหรับการลดภาระงานเป็นงาน ๆ คือเมื่อมีคำสั่งลดงานบางอย่าง ก็อาจมีงานใหม่เพิ่มขึ้นมาแทน ทำให้ปัญหาภาระงานครูไม่หมดไป เช่น ผู้บริหารกระทรวงฯ เสนอว่าวิธีการประเมินวิทยฐานะแบบผลงานเชิงประจักษ์ซึ่งเคยมีการใช้มาก่อนน่าจะช่วยลดภาระการเตรียมเอกสารได้ โดยวิธีนี้จะพิจารณารางวัลที่ครูหรือนักเรียนในชั้นเรียนของครูได้รับรางวัล แต่วิธีการนี้อาจสร้างแรงจูงใจให้หน่วยงานต่าง ๆ จัดกิจกรรมแข่งขันประกวดเพื่อให้ใช้เป็นผลงานเชิงประจักษ์ยื่นขอวิทยฐานะ และทำให้ครูทุ่มเวลาไปกับการเตรียมนักเรียนบางกลุ่มเข้าประกวดแข่งขัน ซึ่งไม่เพียงแต่เป็นการสร้างภาระงานใหม่ ยังอาจก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำที่ครูจะทุ่มเวลาให้กับกลุ่มนักเรียนเก่งที่จะเข้าประกวดมากกว่ากลุ่มอื่น

หรือการโอนงานจัดซื้อจัดจ้างไปให้สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาช่วยทำแทนโรงเรียนขนาดเล็กก็อาจก่อให้เกิดผลย้อนกลับแบบที่ไม่ตั้งได้เช่นกันโดยเป็นไปได้ว่าสำนักงานเขตพื้นที่จะมอบหมายภาระงานอื่นให้โรงเรียนและครูทำแทนมากขึ้น ซึ่งที่ผ่านมาก็มีการมอบหมายงานอื่นให้ทำอยู่แล้ว เช่น ศึกษานิเทศก์บางคนให้ครูช่วยเขียนรายงานผลการนิเทศก์

ปัญหาภาระงานมีต้นตอมาจากปัญหาเชิงโครงสร้าง

การลดภาระงานเป็นงาน ๆ หรือเป็นช่วง ๆ ไม่สามารถแก้ปัญหาในระยะยาวได้เพราะปัญหาภาระงานมีต้นตอมาจากโครงสร้างการบริหารแบบรวมศูนย์ของกระทรวงศึกษา หน่วยงานส่วนกลางคิดและสั่งดำเนินโครงการต่าง ๆ โดยไม่ได้คำนึงถึงผลต่อการสอนของครู แม้บางโครงการมีจุดประสงค์สนับสนุนการพัฒนาคุณภาพการสอนของครู แต่เมื่อครูเห็นว่าไม่มีความสอดคล้องหรือเป็นประโยชน์ต่อการสอนของตน โครงการเหล่านั้นก็กลายเป็นภาระงานที่มาแย่งเวลาสอน

การประเมินแบบราชการเป็นอีกปัจจัยที่สร้างภาระงานจำนวนมากโดยหน่วยงานราชการต่างต้องการตัวเลขและเอกสารรายงานผลการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ จากครูเพื่อนำไปวัดผลตามตัวชี้วัดต่าง ๆ แต่การรายงานเหล่านี้ไม่ค่อยมีประโยชน์ต่อการพัฒนาการสอนและไม่ได้สะท้อนถึงคุณภาพการศึกษาดังจะเห็นได้จากการที่ผลประเมินต่าง ๆ มักออกมาดี แต่ผลการเรียนของนักเรียนกลับแย่ลง

ภายใต้โครงสร้างการบริหารแบบรวมศูนย์และการประเมินแบบราชการข้างต้น การยกเลิกโครงการและการประเมินบางส่วนอาจช่วยบรรเทาภาระงานได้ชั่วขณะ แต่สุดท้ายภาระงานเหล่านี้จะกลับมาอีกในอนาคตเพราะหน่วยงานต่าง ๆ ยังคงคิดและสั่งทำโครงการใหม่ ๆ ที่ไม่เป็นประโยชน์ในมุมองของครู พร้อมกับต้องการเอกสารและตัวเลขต่าง ๆ เพื่อนำไปทำตามตัวชี้วัดตามระบบราชการ

อีกรากปัญหาของภาระงานล้นคือการจัดสรรครูที่ไม่มีประสิทธิภาพ

ปัญหาเชิงโครงสร้างอีกประการคือการจัดสรรครูที่ไม่มีประสิทธิภาพ ทำให้เกิดความขาดแคลนครูในโรงเรียนจำนวนมาก ครูในโรงเรียนเหล่านี้จึงมีภาระงานสอนและงานอื่นล้นมือ ที่จริงแล้วประเทศไทยมีปริมาณครูโดยรวมพอดูแลนักเรียน โดยมีข้าราชการครูสังกัด สพฐ. ทั้งหมด 3.4 แสนคน และมีนักเรียนในโรงเรียนรัฐสังกัด สพฐ. ทั้งหมด 6.56 ล้านคน เท่ากับว่าครู 5.2 คนดูแลนักเรียนทุก 100 คน สูงกว่าเกณฑ์ขั้นต่ำของ UNESCO ที่เสนอให้มีครูอย่างน้อย 4 คน ดูแลนักเรียนทุก 100 คน

แต่ปรากฏว่าโรงเรียนราว 20,368 แห่ง หรือเกินกว่าครึ่งของทั้งหมดขาดแคลนครูรวมกัน 56,820 คนโดยเฉพาะโรงเรียนขนาดเล็ก (มีจำนวนนักเรียนน้อยกว่า 120 คน) ที่ราวร้อยละ 84 รายงานว่ามีครูไม่พอสอนเพราะแม้มีจำนวนนักเรียนเฉลี่ยอยู่ราว 62 คนต่อโรงเรียน แต่เมื่อแบ่งตามห้องเรียน มีห้องราว 7-8 ห้อง ในขณะที่โดยเฉลี่ยมีครูไม่ถึง 4 คน ทำให้ครูแต่ละคนต้องดูห้องเรียน 2 ห้องหรือมากกว่านั้นในเวลาเดียวกัน ในทางตรงกันข้ามกลับมีโรงเรียนราว 3.8 พันแห่งมีครูเกินรวมกัน 8,893 คน

ปัญหาข้างต้นเกิดจากการขาดกลไกที่จะเกลี่ยครูและภาระงานให้อยู่ในสัดส่วนที่เหมาะสม ปล่อยให้สัดส่วนผันแปรไปตามปริมาณโรงเรียนขนาดเล็กที่เพิ่มมากขึ้นเรื่อย ๆ ตามโครงสร้างประชากรวัยเรียนที่ลดลง และยังไม่มีกลไกที่สามารถโยกย้ายครูจากโรงเรียนที่มีครูเกินไปยังโรงเรียนที่ขาดแคลนได้ โดยการโยกย้ายครูส่วนใหญ่ทำได้เมื่อครูเขียนคำขอย้ายโรงเรียน

เมื่อโรงเรียนมีครูไม่พอกับภาระงาน ครูแต่ละคนก็ต้องรับภาระงานหนักกว่าที่ควร โดยเฉพาะในโรงเรียนขนาดเล็กที่ครูควรดูแลห้องเรียนหลายห้องไปพร้อมกัน แต่ในความเป็นจริงกลับต้องแบ่งเวลาไปทำงานธุรการหลายอย่างพร้อมกันเพราะโรงเรียนไม่มีเจ้าหน้าที่ธุรการประจำ ทำให้ต้องปล่อยให้นักเรียนเรียนกับสื่อในโทรทัศน์การศึกษาทางไกลหรือที่เรียกกันว่า ‘ครูตู้’

การจ้างเจ้าหน้าที่ธุรการแบบรายปีช่วยบรรเทาภาวะความขาดแคลนได้บ้าง แต่สุดท้ายหากไม่ได้ปรับแก้ปัญหาประสิทธิภาพ ก็จะเผชิญกับข้อจำกัดด้านทรัพยากรดังเช่นที่การจ้างเจ้าหน้าที่ธุรการไม่สามารถ  ทำได้ครบทุกโรงเรียนและในบางปีได้รับจัดสรรงบลดลงจนต้องปรับลดสวัสดิการของเจ้าหน้าที่ธุรการและลดการจ้างงานบางตำแหน่ง

คืนเวลาสอนให้ครู ต้องคืนอิสระการจัดการสอนให้ครู

เพื่อที่จะคืนเวลาสอนให้ครูได้จริง กระทรวงศึกษาธิการควรมีนโยบายที่ไปไกลกว่าแค่การประเมินวิทยฐานะและการโอนงานจัดซื้อจัดจ้างไปให้สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา โดยตั้งเป้าหมายลดภาระงานที่ไม่ใช่การสอนโดยรวมทั้งระบบพร้อมทั้งแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างไปด้วยโดยมุ่งไปที่การคืนอิสระการจัดการสอนให้ครู

ในการลดภาระงานโครงการและกิจกรรมอื่นอย่างการฝึกอบรม ควรให้โรงเรียนและครูเลือกที่จะไม่เข้าร่วมหากเห็นว่าไม่มีประโยชน์และจะเป็นอุปสรรคต่อการสอนจากเดิมที่อาจมีการบังคับหรือกดดันให้เข้าร่วมเพื่อให้ได้จำนวนผู้เข้าร่วมตามเป้าหมาย และควรพิจารณาอุดหนุนงบพัฒนาคุณภาพการสอนตรงไปที่โรงเรียนและครู แทนที่จะให้หน่วยงานส่วนกลางคิดโครงการ

สำหรับการประเมินผลงานและคุณภาพควรมีทบทวนวิธีประเมินทุกประเภท ไม่ใช่แค่การประเมินเลื่อนวิทยฐานะ โดยยกเลิกวิธีการที่ไม่สามารถสะท้อนคุณภาพการศึกษาและก่อภาระงานให้ครู เช่น การเน้นตรวจเอกสารการเข้าร่วมกิจกรรมต่าง ๆ

ในขณะเดียวกัน ก็ควรเร่งจัดสรรบุคลากรครูและธุรการให้ได้สัดส่วนกับภาระงานโดยมีกลไกที่ช่วยเกลี่ยครูจากโรงเรียนมีครูเกินไปโรงเรียนขาดแคลนได้ รวมถึงกลไกที่จะเพิ่มประสิทธิภาพโรงเรียนที่มีขนาดเล็กเกินไป เช่น การควบรวมโรงเรียนขนาดเล็กที่อยู่ใกล้กัน

บทความโดย ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ 101 PUB