หนี้สิน-ที่ดินทำกิน-ราคาพืชผล นโยบาย“ไม่เคยเปลี่ยน”

ภาพรวมของนโยบายภาคเกษตรของรัฐบาล แทบไม่มีอะไรที่แตกต่างจากรัฐบาลชุดก่อน ๆ โดยมีนโยบายสำคัญใน 3 เรื่อง คือ แก้ปัญหาหนี้สินให้กับเกษตรกร แก้ปัญหาที่ดินทำกินและเอกสารสิทธิ์ และปัญหาราคาพืชผลตกต่ำ ภายใต้นโยบาย “ตลาดนำ นวัตกรรมเสริม เพิ่มรายได้” โดยมีเป้าหมายเพิ่มรายได้เกษตรกรอย่างมี “นัยสำคัญ” ภายใน 4 ปี

รัฐบาลดำเนินนโยบายเร่งด่วนที่สำคัญคือ การพักหนี้ให้กับเกษตรกรลูกหนี้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) สำหรับลูกหนี้ไม่เกิน 300,000 บาท เป็นระยะเวลา 3 ปีโดยนโยบายภาคการเกษตรในภาครวมภายใต้หลักการ “ตลาดนำ นวัตกรรมเสริม เพิ่มรายได้” ดังนี้

“รัฐบาลจะสร้างรายได้ในภาคการเกษตรโดยใช้หลักการ ตลาดนำ นวัตกรรมเสริม เพิ่มรายได้ โดยการสนับสนุนการเพิ่มประสิทธิภาพและผลิตภาพของภาคการเกษตรควบคู่ไปด้วยกัน จะมีการบูรณาการองค์ความรู้ด้านการบริหารจัดการน้ำให้มีประสิทธิภาพเพื่อตอบสนองต่อความต้องการน้ำในแต่ละพื้นที่ ใช้การบริหารจัดการแปลงเกษตรด้วยนวัตกรรมเกษตรแม่นยำ (Precision Farming)การวิจัย พัฒนาพันธุ์ เพื่อเพิ่มผลผลิตและเพิ่มมูลค่าผลตอบแทนต่อไร่ให้สูงขึ้น ตลอดจนการหาตลาดให้สินค้าเกษตรได้ขายในราคาที่เหมาะสม สนับสนุนให้เปลี่ยนแปลงการปลูกพืชให้เหมาะสมกับสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติและเศรษฐกิจ และการแปรรูปผลผลิตทางการเกษตรให้มีมูลค่าสูงขึ้น

นอกจากนี้ รัฐบาลจะฟื้นชีวิตอุตสาหกรรมประมงให้กลับมาเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญของประชาชนอีกครั้งด้วยการแก้ไขข้อกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมายให้เหมาะสม อันเป็นการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลให้อยู่กับประเทศอย่างยั่งยืน

การบริหารจัดการภาคการเกษตรที่ครบถ้วนทุกด้าน ตั้งแต่ดิน น้ำ พันธุ์พืช พันธุ์สัตว์ กลไกราคา แหล่งเงินทุน นวัตกรรม และกรรมสิทธิ์ที่ดินของเกษตรกรผู้ปลูกพืช ผู้เลี้ยงปศุสัตว์ และกลุ่มประมง มีเป้าหมายทำให้รายได้ของเกษตรกรทั้งประเทศเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญภายในระยะเวลา 4 ปี”

คนไทยส่วนใหญ่อยู่ภาคเกษตร แต่สัดส่วนมูลค่าทางเศรษฐกิจลด

การเพาะปลูกหรือทำกสิกรรมเป็นทั้งวิถีชีวิตและอาชีพที่อยู่คู่สังคมไทยมาช้านาน นอกจากแหล่งอาหารเพื่อการดำรงชีพแล้ว ยังช่วยสร้างรายได้ให้กับครอบครัวและประเทศ

ธนาคารโลก ระบุว่ามูลค่าภาคการเกษตรไทยในปี พ.ศ.2565 อยู่ที่ 43.7 พันล้านดอลล่าร์สหรัฐ  เป็นอันดับที่ 18 ของโลก โดยมีประเทศคู่ค้าสำคัญ คือ สาธารณรัฐประชาชนจีน ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐสังคมนิยมเวียดนาม สหพันธรัฐมาเลเซีย สาธารณรัฐอินโดนีเซีย ราชอาณาจักรกัมพูชา สาธารณรัฐแห่งสหภาพเมียนมา สาธารณรัฐเกาหลี และสหราชอาณาจักร

ข้าว ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ อ้อย มันสำปะหลัง ปาล์มน้ำมัน มะพร้าว ลำไย สับปะรด กาแฟ ยางพารา ยาสูบ เงาะ มังคุดและทุเรียน เป็นพืชเศรษฐกิจหลักที่เพาะปลูกในประเทศเพื่อบริโภคและส่งออก โดยมีเกษตรกรที่ปลูกพืชเป็นหลัก4,245,796 ครัวเรือน จากจำนวนเกษตรกรทั่วประเทศที่ขึ้นทะเบียนเกษตร 7,743,050 ครัวเรือน มีจำนวนเกษตรกรที่ขึ้นทะเบียน 8,842,002 ราย พื้นที่ใช้ประโยชน์ทางการเกษตร 149.25 ล้านไร่ อยู่นอกเขตชลประทาน 114.66 ล้านไร่

จากข้อมูลพบว่าเมื่อ 60 ปีที่แล้วมีแรงงานไทยร้อยละ 60 อยู่ในภาคเกษตรกรรม ช่วยขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยร้อยละ 36 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ(จีดีพี) แต่ในปี พ.ศ. 2562 ยังคงมีแรงงานอยู่ประมาณ 1 ใน 3 ของประเทศ แต่มูลค่าด้านเศรษฐกิจลดลงเหลือเพียง 7.98%  สะท้อนให้เห็นว่าภาคเกษตรมีบทบาทลดลง ในขณะที่ประชากรส่วนใหญ่ยังอยู่ภาคเกษตร

ปัญหาภาคเกษตรไทยจึงเป็นโจทย์สำคัญของทุกรัฐบาล ที่พยายามหานโยบายพัฒนาภาคเกษตรให้ทันสมัยและก้าวให้พ้นจากวงจรเดิม ที่วนเวียนอยู่กับเรื่องปัญหาหนี้สิน ที่ดินทำกินและราคาสินค้าตกต่ำ แต่ยังไม่มีรัฐบาลใดประสบความสำเร็จ

ปรับเปลี่ยนเพื่ออนาคตภาคเกษตรไทย

ภาคการเกษตรของไทย เช่นเดียวกับที่เกิดขึ้นในหลายประเทศทั่วโลก จะเผชิญกับความท้าทายมากขึ้น ไม่ว่าจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การขาดแคลนน้ำสะอาด ต้นทุนการเกษตรที่สูงขึ้น และการขาดแคลนแรงงานจากการเข้าสู่สังคมสูงวัย

จากการลงพื้นที่ฟังเสียงเกษตรกรในหลายพื้นที่ ต่างมีมุมมองที่ต่างไปจากนโยบายภาครัฐ

การปรับเปลี่ยนมาทำเกษตรอินทรีย์ครบวงจร เป็นอีกวิธีการที่สามารถช่วยภาคเกษตรได้ กนกพร ดิษฐกระจันทร์ ประธานกลุ่มวิสาหกิจชุมชนกลุ่มส่งเสริมเกษตรอินทรีย์ อำเภออู่ทอง จังหวัดสุพรรณบุรี เล่าว่าเกษตรอินทรีย์ทำให้ต้นทุนการทำนาลดลง จากที่เคยทำเกษตรเคมีเต็มระบบแล้วเกิดหนี้สิน ต้นทุนการผลิตเฉลี่ยอยู่ที่ไร่ละ 5,000 – 6,000 บาท เพราะขายข้าวได้เกวียนละ 7,000 – 5,000 บาท บางทีขายต่ำกว่าต้นทุนที่ตัวเองผลิต ทำให้เกษตรกรไปต่อไม่ได้ จนกลายเป็นวังวนหนี้สิน

กนกพร กล่าวว่าก่อนจะลดต้นทุน เราต้องรู้ต้นทุนทั้งหมด ซึ่งจากตารางจะเห็นว่าต้นทุนส่วนใหญ่ คือ ค่าเช่าที่ดิน ค่าปุ๋ย ค่ายา ค่าเมล็ดพันธุ์ ซึ่งคิดเป็นกว่า 70% ของต้นทุนการผลิต

“ถ้าชาวนาอยากรอดต้องเปลี่ยนตัวเอง โดบใช้ปัจจัยภายใน คือ ต้องเก็บพันธุ์เอง ทำปุ๋ยหมักผสมกับปุ๋ยเคมีเอง หรือลดการใช้สารเคมีลง เช่น จากที่เคยฉีดยาคุมหญ้า 4 รอบ ลดเหลือ 1-2 รอบได้ไหม เช่นถ้ามีน้ำคุมก็สามารถฉีดรอบเดียว ช่วง 15 วัน ถ้าที่ไหนน้ำน้อย ก็เปลี่ยนเป็นฉีด 2 รอบ ช่วง 15 และ 30 วัน จะทำให้คนที่ทำนาลดต้นทุนสามารถทำนาอยู่ที่ต้นทุน 3,000- 3,500 บาทต่อไร่ ก็จะได้กำไรเพิ่มขึ้น”

 กนกพร กล่าวว่าหากเกษตรกรปรับมาทำอินทรีย์ ซึ่งต้นทุนส่วนใหญ่จะอยู่ที่ค่าแรงของตัวเอง ในการจัดการปัจจัยการผลิต ทั้งเก็บพันธุ์เอง ทำปุ๋ยเอง น้ำหมักเอง การจัดการวัชพืชที่จะใช้เวลาเยอะในการถอนหญ้า ดูแลแปลง ค่าแรงและการดูทั้งระบบอยู่ที่ประมาณ 3,000 กว่าบาท ก็จะได้กำไรเพิ่มขึ้นเช่นกัน

ปรับการกำหนดเช่าที่ดิน-กระจายอำนาจปฎิรูปที่ดิน

อีกต้นทุนสำคัญของเกษตรกร คือ ที่ดิน ซึ่งหากเกษตรกรมีที่ดินของตัวเองจะช่วยลดต้นทุนในการผลิตได้มาก อย่างค่าเช่าที่นา คิดเป็นประมาณร้อยละ 40 ของต้นทุนในการทำนาทั้งหมด

ข้อมูลภาพรวมทั่วประเทศพบว่า มีการลงทะเบียนเพื่อถือครองพื้นที่ทำเกษตรรรม 149.7 ล้านไร่ เป็นที่ทำกินของตัวเอง 72.3 ล้านไร่ หรือเพียงร้อยละ 48.32  ซึ่งการเช่าที่ดินทำกินมีทั้งเช่าจากผู้อื่นและเช่าที่ตัวเอง

การแก้โจทย์เรื่องด้านที่ดินนั้น รศ.ดร.ธนพันธ์ ไล่ประกอบทรัพย์ มองว่าเรื่องค่าเช่านอกจากการแก้กฎหมายให้เกิดค่าเช่าที่เป็นธรรมและบังคับใช้จริง ต้องกระจายอำนาจให้คนในพื้นที่มีสิทธิมาเป็นคณะกรรมการที่จะมาพูดคุยกันว่าราคา ดึงสภาเกษตรกรเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งในคณะกรรมการประเมินราคากลางค่าเช่า เป็นการสร้างบรรยากาศการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย แนวทางปฏิบัติที่เหมาะสมกับแต่ละพื้นที่

สำหรับการปฎิรูปที่ดิน ถือเป็นปัญหาที่ซับซ้อนและเป็นปัญหาเฉพาะแต่ละพื้นที่ โดยแนวทางกว้าง ๆ คือ ต้องมีคณะกรรมการที่เปิดโอกาสให้คนในแต่ละพื้นที่ได้มาคุยกันว่าแนวทางในการปฎิรูปควรเป็นอย่างไร แต่ต้องมีหลักประกันพื้นฐานว่าต้องไม่นำพื้นที่นั้นไปทำในลักษณะอย่างอื่น เช่น อุตสาหกรรมหนัก อุตสาหกรรมที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ต้องเป็นเกษตรกรรม

“ถ้าจะผลักดันให้สอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) ก็ต้องเป็นเกษตรกรรมที่เพิ่มมูลค่า เป็นเกษตรกรรมที่ได้รับการยอมรับจากตลาดในสากล”

ภาคเกษตรเปลี่ยนไป รัฐต้องสนับสนุนให้ตรงจุด

รศ.อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์ เคยกล่าวว่าสังคมเกษตรกรรมมีการเปลี่ยนแปลง สังคมชนบท สังคมชาวนา สังคมเกษตรที่ไม่ได้เป็นแบบเดิมแล้ว เปลี่ยนเป็น สังคมผู้ประกอบการในชนบท (Rural Entrepreneur society) และผู้ประกอบการในชนบททั้งหลายล้วนเสาะแสวงหาหรือปรับวิธีการของตัวเองในการที่จะทำให้ชีวิตตัวเองก้าวหน้ามากขึ้น

เช่นเดียวกับ รศ.ดร.ประภาส ปิ่นตบแต่ง ที่พูดถึงชาวนาที่ต้องปรับเปลี่ยนการผลิตข้าวแบบเดิม ที่ส่งเสริมให้ปลูกแล้วอุดหนุน ไปสู่แบบครบวงจร ผลิตหลากหลายภายใต้การคำนึงถึงการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ และหนุนให้ชาวนาเป็นผู้ประกอบการ

กนกพร ดิษฐกระจันทร์ ยังกล่าวถึงการรวมกลุ่มและต่อยอดของเกษตรกรในปัจจุบันไปสู่ธุรกิจรายย่อย ของวิสาหกิจชุมชนกลุ่มส่งเสริมเกษตรอินทรีย์ อำเภออู่ทอง ว่าที่ผ่านมากลุ่มก็พยายามผลิตข้าวอินทรีย์ ผลิตแบบหลากหลายและแปรรูป แต่กลับพบว่าการหนุนเสริมยังไม่ทั่วถึง เข้าถึงแค่คนบางกลุ่ม อย่างการทำโรงงานแปรรูปแป้ง การทำโรงงานที่ได้มาตรฐานก็ต้องมีความรู้และจัดการหลายเรื่อง ทั้งการจัดการโรงงาน การผลิต เกษตรกรมีต้นทุน้อย เกษตรกรรุ่นใหม่พยายามรวมกลุ่มกัน และสามารถจัดการตัวเอง

กนกพร ให้ข้อเสนอว่า รัฐอาจจะต้องมีนโยบายและทุนด้านต่าง ๆ มาสนับสนุนให้กลุ่มเกษตรกรมีความมั่นคงมากขึ้น ต้องมองว่าการเปลี่ยนทั้งระบบจะทำให้เกษตรกรรอดได้ มองแยกส่วนไม่ได้ ทุกกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับการเกษตร ไม่ว่าจะเป็นกระทรวงเกษตร พาณิชย์ อุตสาหกรรม ต้องทำงานร่วมกัน แล้วมาส่งเสริมให้การเกษตรไทยมีความเข้มแข็ง เกษตรให้ความรู้ พานิชย์ทำเรื่องการตลาด อุตสาหกรรมทำเรื่องการแปรรูป

สำหรับเกษตรกรรุ่นใหม่ที่จะเป็นผู้ประกอบการ การมีเงินทุนกู้ยืมดอกเบี้ยต่ำหรือปลอดดอกเบี้ยในระยะเวลาสั้นจะช่วยหนุนให้เกษตรกรรุ่นใหม่เติบโตไปเป็นผู้ประกอบการได้มากขึ้น เพราะคนรุ่นใหม่มีความรู้ด้านเทคโนโลยี และเติบโตมากับโลกออนไลน์ การปรับตัวจะทำได้ง่าย แต่ที่ผ่านมายังไม่มีการหนุนเสริมแบบจริงจัง หรือคนรุ่นใหม่ยังเข้าไม่ถึง 

ปรับนโยบายอุดหนุนแบบไม่มีเงื่อนไข ไปสู่การพัฒนาศักยภาพ

สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ระบุว่าโครงสร้างนโยบายเกษตรของไทย ส่วนใหญ่เป็นการอุดหนุนแบบไม่มีเงื่อนไข จากงานวิจัยของสถาบันระบุว่า การใช้ให้อุดหนุนต่าง ๆ ตั้งแต่สนับสนุนต้นทุนการผลิต การเก็บเกี่ยว จนเยียวยาภัยพิบัติ ฯลฯ

ผลการศึกษาชี้ว่าทำให้เกษตรไม่ค่อยปรับตัว เกษตรกรยังปลูกพืชเชิงเดี่ยว ไม่ได้ปรับเปลี่ยนไปทำอย่างอื่น ซึ่งการศึกษาของรศ. ดร. นิพนธ์ พัวพงศกร ดำรงตำแหน่งนักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ในปี 2565 พบว่าเงินอุดหนุนแบบไม่มีเงื่อนไขทำลายแรงจูงใจของเกษตรกรในการใช้เทคโนโลยีการผลิต หรือแรงจูงใจในการปรับตัวรับมือกับการเปลี่ยนแปลง

นอกจากนี้ ยังมีเรื่องของอายุของเกษตรกรที่สูงขึ้น โดยในปี พ.ศ. 2565 พบว่ามีอายุเฉลี่ยอยู่ที่ราว 55 ปี ทำให้การปรับตัวเท่าทันเทคโนโลยีเป็นไปได้ช้า และการศึกษาของเกษตรก็เป็นเรื่องสำคัญ โดยเฉพาะหัวหน้าครัวเรือนเพราะจะเป็นปัจจัยที่สำคัญในการเพิ่มรายได้ให้กับครัวเรือน รัฐจึงควรเปลี่ยนจากเงินอุดหนุนแบบ “ไม่มีเงื่อนไข” มาเป็นการอุดหนุนและเติมความรู้ให้กับเกษตรกร โดยมีแผนในการพัฒนาอาชีพที่ชัดเจน

การอุดหนุนต้องนำไปสู่การวางแผนการผลิตของครัวเรือนเกษตรกร เพื่อรู้ต้นทุน ปัจจัยการผลิตที่มี ลูกค้า ระยะเวลาที่เหมาะสม เทคโนโลยีที่จะใช้ผลผลิตที่จะได้ การขนส่ง การจัดการ และความเสี่ยงต่างๆ ต้องมีการทำบัญชีครัวเรือน ซึ่งจะทำให้ได้ข้อมูลและเห็นรายได้รายจ่ายทั้งหมด จะนำไปสู่การจัดการรายได้ และวางแผนในการจัดการหนี้สินที่เหมาะสม เพราะครัวเรือนเกษตรส่วนใหญ่มีหนี้สิน โดยเฉลี่ยเกษตรกรมีรายได้ 390,376 (ปี62/63) รายจ่าย 275935 บาท หนี้สิน 200,957 ขนาดหนี้สินปลายปี 225,090 บาท

อีกปัจจัยคือความรู้ที่จะเป็นประโยชน์ต่อการปรับตัวของเกษตรกรไทยจะต้องมาจากการวิจัยและพัฒนานวัตกรรมด้านการเกษตรที่มีประสิทธิภาพ และรวดเร็วทันการใช้งาน

แต่ปัจจุบันการวิจัยด้านเกษตรของไทยตกต่ำ ทั้งปริมาณและคุณภาพ นอกจากงบวิจัยด้านเกษตรที่ลดลงจนไม่ถึง 0.25% ของผลผลิตการเกษตร สังคมไทยยังขาดนักวิจัยรุ่นใหม่

หากรัฐบาลให้ความสำคัญด้านการพัฒนาความรู้ และวิจัยเชิงปฏิบัติติการจะช่วยให้เกษตรกรสามารถปรับตัวได้มากขึ้น

ปรับมุมมองใหม่ให้ทันการเปลี่ยนแปลง

ความท้าทายสำคัญ คือ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ ภาวะโลกร้อน ที่กำลังส่งผลกระทบรุนแรงในหลายภูมิภาคทั่วโลก

ทีดีอาร์ไอ แนะว่าการปรับตัวตามสภาพภูมิอากาศจะช่วยเพิ่มผลผลิตทางการเกษตรได้ แต่ในทางกลับกัน หากเกษตรกรไม่ปรับตัว อาจจะเกิดความเสียหายต่อผลผลิตอย่างมาก

ความรู้เท่าทัน การจัดการการเพาะปลูก การเปลี่ยนเวลาในการผลิตให้เหมาะกับฤดูกาลที่เปลี่ยนไป หรือนำเทคโนโลยีมาใช้ให้เป็นประโยชน์ ทั้งการคาดการณ์ภูมิอากาศล่วงหน้าและการจัดผังการใช้ประโยชน์จากี่ดิน

นโยบายระดับโลก ตามเป้าหมายเศรษฐกิจพัฒนาที่ยั่งยืน(BCG) 3 ด้านหลัก คือ เศรษฐกิจชีวภาพ (Bio Economy) เศรษฐกิจหมุนเวียน (Circular Economy) และเศรษฐกิจสีเขียว (Green Economy) นับเป็นตัวแบบเศรษฐกิจใหม่ที่เอื้อต่อการพัฒนาภาคเกษตรให้ทันสมัยและตอบโจทย์การเปลี่ยนแปลงที่กำลังจะเกิดขึ้น

ดังนั้น นโยบายของรัฐบาลนับจากนี้ไป ควรจะมีการปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลง และก้าวให้พ้นจากวัฏจักรเดิม ๆ ที่มุ่งไปแก้ที่เรื่อง “หนี้สิน-ที่ดินทำกิน-อุดหนุนราคา” ด้วยการมองภาคเกษตรในมุมมองที่ต่างไปจากเดิม ไปพิจารณาถึงกลไกที่จะทำให้อย่างให้ภาคเกษตรไทยก้าวทันการเปลี่ยนของโลก เพื่อใช้ในการแก้ปัญหาพื้นฐานเดิม ๆ ที่มีมานานและยังไม่เคยแก้ไขได้มากว่าครึ่งศตวรรษ