สังคม คุณภาพชีวิต
ปัจจุบันไทยอยู่ระหว่างการประเมินผลเชิงเทคนิค (Technical reviews) ซึ่งครอบคลุมนโยบายสาธารณะ (Public policy) ในหลายด้าน หนึ่งในนั้นคือด้านการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน (Inclusive growth) เพื่อให้มั่นใจได้ว่าประเทศไทยได้ดำเนินนโยบายทางสังคมอย่างครอบคลุมและมีประสิทธิภาพ ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง
ปฏิเสธไม่ได้ว่าหนึ่งในนโยบายทางสังคมที่สำคัญของไทย คือ โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ หรือบัตรคนจน ที่เริ่มดำเนินการตั้งแต่เดือนตุลาคม 2560 ในสมัยรัฐบาลพลเอก ประยุทธ จันทร์โอชา นโยบายนี้ดำเนินอย่างต่อเนื่อง จนกระทั่งถึงปัจจุบัน ครอบคลุมประชากรกว่า 14 ล้านคน
อย่างไรก็ตาม ปัญหาสำคัญของโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ คือ การตกหล่นของคนจน และ มีคนไม่จนจำนวนมากที่ได้รับสวัสดิการดังกล่าว ตัวเลขจากสำนักงานสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ชี้ให้เห็นว่า ในปี พ.ศ. 2566 นั้น มีคนจน (วัดจากเส้นความยากจนประจำชาติ) 47.72% ที่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ นั่นแปลว่า คนจนเกินครึ่งยังเข้าไม่ถึงโครงการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแก้จน
เมื่อเป็นเช่นนี้ จึงไม่อาจกล่าวได้ว่าโครงการดังกล่าวบรรลุเป้าหมายในการลดความยากจน
ในขณะเดียวกัน กว่า 94% ของผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐไม่ใช่คนจน หรือมีรายได้เกินกว่าเส้นความยากจนที่มีค่าเท่ากับ 3,043 บาทต่อเดือน (ผู้ที่มีรายจ่ายเพื่อการอุปโภคบริโภคน้อยกว่าค่านี้จะเรียกว่าคนจน) ข้อแก้ต่างสำหรับสถิติดังกล่าวก็คือว่า เกณฑ์หรือ criteria สำหรับบัตรคนจนนั้นสูงกว่าเส้นความยากจน และนำตัวชี้วัดอื่น ๆ เข้ามาประกอบด้วย เช่น สินทรัพย์ทางการเงิน ขนาดและความเป็นเจ้าของที่อยู่อาศัย และรายได้ของครัวเรือน
แต่นั่นก็ไม่ได้หมายความว่าเราจะยินดีกับความ “ใจดี” ของโครงการ เพราะคำถามที่สำคัญก็คือ จะแจกเงินให้คนไม่จนทำไม หากคนจนทุกคนยังไม่ได้รับความช่วยเหลือที่จำเป็น นอกจากนั้น จากข้อมูลชุดเดียวกัน พบว่า กว่า 2% ของกลุ่มคนที่ 10% ที่รวยที่สุดของประเทศ มีการเข้าถึงบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ
ข้อมูลดังกล่าวมาจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน เป็นการเก็บกลุ่มตัวอย่างกว่า 50,000ครัวเรือนทั่วประเทศ โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ แน่นอนว่าการเก็บข้อมูล survey อาจมีความผิดพลาด แต่ survey ก็มีมาตรฐาน เป็นตัวแทนของประชากรทั้งประเทศ (National representative) เพียงพอที่จะทำให้เรารู้ว่าการคัดกรองคุณสมบัติของโครงการนี้มีปัญหา
อีกชุดข้อมูลที่สำคัญคือข้อมูลจาก TPMAP พบว่า จากจำนวนคนที่ได้รับการสำรวจ จปฐ. ทั่วประเทศ 34.77 ล้านคน มีคนจนตามดัชนีความยากจนหลายมิติ (MPI) 2.57 ล้านคน ในจำนวนนี้ มีเพียง 813,054 คนที่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ นั่นหมายความว่า คนจนตามดัชนี MPI อีกกว่า 1.8 ล้านคนที่เข้าไม่ถึงสวัสดิการของรัฐ
วิธีในการปรับปรุงโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ผู้กำหนดนโยบายมีทางเลือกใหญ่ ๆ อยู่ 2 ทาง ทางแรก คือ การปรับปรุง Targeting criteria และทางสอง คือ การปรับปรุง Targeting mechanism ทั้ง 2 ทาง มีต้นทุน ทั้งด้านทรัพยากร ระยะเวลา และนัยทางการเมืองที่ต่างกันออกไป
สำหรับการปรับปรุง Targeting criteria นั้น เป็นการปรับปรุงคุณสมบัติของผู้มีสิทธิได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เช่น การ “ลด” เพดานของเกณฑ์ด้านรายได้ จาก 100,000 บาทต่อคนต่อปี มาอยู่ในระดับที่ใกล้เคียงเส้นความยากจนมากยิ่งขึ้น วิธีนี้จะสามารถคัดคนที่ไม่จนตามหลักเศรษฐศาสตร์ออกไปได้ ต้นทุนในการบริหารจัดการต่ำและสามารถทำได้ทันที
ที่ผ่านมา มีการปรับปรุงเงื่อนไขข้อหนึ่งที่ผมเห็นด้วย นั่นคือการเอารายได้เฉลี่ยของครัวเรือนเข้ามาพิจารณา เพื่อป้องกันปัญหาผู้ที่มีคุณสมบัติ (เข้าขั้นยากจนหรือไม่มีรายได้) แต่อาศัยอยู่กับคู่ชีวิตที่ร่ำรวย มีฐานะ
อย่างไรก็ตาม ดูเหมือนว่าการปรับปรุงคุณสมบัติโดยใช้รายได้ครัวเรือนจะไม่ได้มีผลอย่างมีนัยสำคัญ เพราะระหว่างปี พ.ศ. 2561 ถึง 2566 ยังคงพบจำนวนผู้ที่มีรายได้สูง (เช่น ผู้ที่มีรายได้ตั้งแต่ percentile ที่ 60 เป็นต้นไป) แต่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ
การปรับปรุง Targeting criteria นี้ อาจจะช่วยลดจำนวนคนไม่จนออกจากจำนวนผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ แต่มันไม่ได้การันตีว่าคนจนจะได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมากขึ้น
อีกวิธีหนึ่ง คือการปรับปรุง Targeting mechanism ซึ่งเป็นการเพิ่ม “กลไก” ในการตรวจสอบผู้สมัครเพื่อรับสวัสดิการ สามารถทำได้โดยการเพิ่มขั้นตอนในการคัดกรอง เช่น การสัมภาษณ์ และการให้หน่วยงานอิสระตรวจสอบเอกสารหลักฐานที่ยื่นเข้ามาให้กับกระทรวงการคลัง
นอกจากนั้น ยังมีอีกวิธีที่เรียกว่า community-based targeting นั่นคือการให้ชุมชนมีส่วนร่วมในการ “ตามหา” คนจนในพื้นที่ ซึ่งต้องอาศัยความร่วมมือของชุมชน ไม่ว่าจะเป็นอบต. ผู้ใหญ่บ้าน อาสาสมัคร รวมถึงกลุ่ม/สมาคม ในทางปฏิบัติ หน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่อง จปฐ. ซึ่งก็คือกรมการพัฒนาชุมชน อาจเป็นจุดตั้งต้นที่เหมาะสมเนื่องจากมีความคุ้นเคยในการสำรวจพื้นที่อยู่แล้ว แต่ประเด็นถัดมาก็คือเรื่องของงบประมาณที่กระจายมายังกรมที่เกี่ยวข้องกับความสามารถของหน่วยงานในการขยายการสำรวจ
การอาศัยชุมชนเป็นตัวตั้งนั้น รวมถึงการเปลี่ยน targeting criteria หรือเงื่อนไขของผู้ได้รับสวัสดิการด้วย ในทางทฤษฎี ผู้สนับสนุน community-based targeting ให้เหตุผลว่า ชุมชนมี “นิยาม” ด้านความยากจนของตนเองที่มีความเฉพาะเจาะจง และคนในชุมชนรู้ดีที่สุดว่าใครสมควรได้รับการช่วยเหลือเยียวยา วิธีการนี้แน่นอนว่าใช้ทรัพยากรมาก ทั้งในด้านของคน (จำนวนและค่าตอบแทนของบุคลากร) และระยะเวลา
นอกจากนั้น การให้ชุมชนเป็นคนเลือกผู้ได้รับสวัสดิการ อาจเผชิญกับปัญหาการเลือกที่รักมักที่ชัง ระบบเส้นสายในท้องถิ่น และคอร์รัปชัน ซึ่งจำเป็นที่จะต้องมีการออกแบบกลไกในการตรวจสอบให้รัดกุม
Community-based targeting นี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นวิธีการที่หลายโครงการช่วยเหลือทางสังคมใช้ เช่น โครงการการให้เงินช่วยเหลือในช่วงการระบาดของโรค COVID-19 ในประเทศอินโดนีเซีย และโครงการ Food-for-Education Programme ของประเทษบังคลาเทศ
นอกจากนั้น ยังมีงานวิจัยหลายชิ้นที่ได้ข้อสรุปว่า Community-based targeting นั่น มีประสิทธิภาพในการเข้าถึงคนจนมากกว่า self-targeting หรือการสมัครเข้าร่วมโครงการด้วยตนเอง ซึ่งเป็นวิธีที่บัตรสวัสดิการแห่งรัฐของไทยใช้อยู่ในปัจจุบัน
ผู้กำหนดนโยบายอาจทำ pilot study ขึ้นมา ศึกษาเปรียบเทียบว่ารูปแบบใดที่สามารถเพิ่มการเข้าถึงคนจนได้มากที่สุดและลดจำนวนคนไม่จนได้มากที่สุด หลังจากนั้น พิจารณาความเป็นไปได้ในเชิงทรัพยากร ทั้งเรื่องบุคลากรและงบประมาณ
อีก 2 ประเด็นที่สามารถปรับปรุงโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐให้ได้มาตรฐาน คือเรื่องของมูลค่าในบัตรที่ควรยึดโยงกับระดับความยากจนที่แตกต่างกัน และการ monitor รายได้ของผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ
ประเด็นแรก บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เป็นการกำหนดเกณฑ์กลางขึ้นมา และให้มูลค่าสวัสดิการเท่ากันหมด โดยไม่สนใจว่าใครจะจนมากหรือจนน้อย และไม่สนใจสภาพความเป็นอยู่หรือมาตรฐานการครองชีพ (Living standards) ที่ต่างกันในแต่ละพื้นที่ แม้ว่าการแจกบัตรสวัสดิการในปัจจุบันจะพยายามไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง แต่คนที่ยากแค้นมากกว่าย่อมสมควรได้รับความช่วยเหลือที่เร็วกว่าและมากกว่า
ประเด็นสอง ในปัจจุบันนั้น ยังไม่มีการติดตาม (Monitor) การเปลี่ยนแปลงของรายได้ของผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเป็นรายได้ เพื่อให้งบประมาณถูกใช้ไปอย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด ภาครัฐควรหยุดจ่ายสวัสดิการเมื่อรายได้หรือสถานะทางเศรษฐกิจของผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเพิ่มขึ้น ซึ่งอาจมีการ monitor ทุก 6 เดือนหรือ 1 ปี ทั้งนี้ เพื่อให้ภาครัฐสามารถนำงบประมาณที่เหลือไปใช้กับโครงการอื่น ๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
อย่างไรก็ตาม การปรับปรุงทั้ง targeting criteria และ targeting mechanism มีผลทางการเมืองที่สำคัญเช่นกัน ผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐนั้นคือพลเมืองไทยที่มีอายุ 18 ปีขึ้นไป ซึ่งนั่นคือ voter หรือผู้ที่มีสิทธิออกเสียงในการเลือกตั้ง รัฐบาล (รวมถึงพรรคการเมือง) อาจไม่มีแรงจูงใจในการปฏิรูปบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเพราะอาจกระทบกับฐานเสียง เมื่อบวกลบคูณหารแล้ว อาจพบว่าไม่คุ้ม รัฐบาลอาจต้อง come up ด้วยโครงการหรือนโยบายอื่น ๆ ที่ทำให้เห็นว่า ทรัพยากรที่ถูกปล่อยออกมาจากโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐสามารถนำไป “ทำอย่างอื่น” ที่จำเป็นและเร่งด่วนมากกว่า
การเข้าร่วมเป็นสมาชิก OECD ถือเป็นโอกาสที่ดีของไทยในการยกระดับประเทศในหลาย ๆ ด้าน การมีนโยบายช่วยเหลือทางสังคมของไทยอย่างบัตรสวัสดิการแห่งรัฐถือเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี แต่หากโครงการดังกล่าวยังไม่ใกล้เคียงกับนิยามของนโยบายทางสังคมที่ครอบคลุมเพราะยังมีคนจนถูกทิ้งไว้ข้างหลังอย่างต่อเนื่อง
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
เพิ่มเบี้ยคนพิการถ้วนหน้า 1,000 บาท เบี้ยผู้สูงอายุ 100-250 บาท
ปรับเงื่อนไขโครงการดิจิทัลวอลเล็ต: เมื่อกลุ่มเปราะบางไม่ใช่ผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ
