การค้าการลงทุน
รายงานพิชญพิจารณ์ หรือ Peer Review จากองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ล่าสุดในหัวข้อเรื่องกฎหมายและนโยบายการแข่งขันของประเทศไทย ชี้ให้เห็นถึง เศรษฐกิจประเทศไทยที่มีความกระจุกตัวสูง แต่การแข็งขันต่ำ สะท้อนจาก บริษัท 5% แรกของประเทศที่ควบคุมรายได้ไว้มากกว่า 85% ของเศรษฐกิจทั้งหมด
OECD ระบุอีกว่าพบธุรกิจลักษณะนี้ในภาคธุรกิจ คือ เช่น โทรคมนาคม ค้าปลีก ก๊าซธรรมชาติ และไฟฟ้า
เชื่อว่าตัวเลขนี้เกิดจากความไม่โปร่งใสในการแข่งขันทางการค้าในไทย ทั้งในส่วนของกฎหมายที่อ่อนแอและไม่ครอบคลุมทั่วถึง และมาตราฐานการแข่งขันที่แตกต่างกันในแต่ละภาคธุรกิจ
พรบ.แข่งขันการค้า แต่ไม่หนุนการค้า
พระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 เป็นกฎหมายเพื่อวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมการแข่งค้า ลงโทษธุรกรรมที่ไม่เป็นธรรม หรือละเมิดมาตรฐานการแข่งค้า แต่ระบุไว้ว่า พระราชบัญญัติฉบับนี้จะไม่ถูกนำมาบังคับใช้กับธุรกิจ “ที่มีกฎหมายเฉพาะกำกับดูแลในเรื่องการแข่งขันทางการค้า”
การสร้างข้อยกเว้นดังกล่าวแสดงให้ว่า สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า หรือ กขค. ไม่มีอำนาจในการเข้ามากำกับและตรวจสอบธุรกิจที่มีหน่วยงานเฉพาะภาคส่วนดูแลไว้อยู่แล้ว และหน่วยงานเฉพาะภาคส่วนแต่ละแห่งยังสามารถสร้างบทบัญญัติด้านกฎหมายเกี่ยวกับการแข่งขันของเฉพาะภาคส่วนนั้น ๆ ได้ ซึ่งในบางกรณีอาจมีอำนาจสูงกว่าการบังคับใช้ พรบ.การแข่งขันทางการค้า
กขค.สามารถมีบทบาทในการสนับสนุนได้ เช่น การให้ความเห็น
OECD มองว่ามีการเปิดช่องว่างให้เกิดธุรกิจผูกมัด เนื่องจากแต่ละภาคส่วนมีข้อกำหนดการแข่งขันและมาตราฐานที่แตกต่างกันออกไป และตามพระราชบัญญัติฯพรบ.ไม่มีการระบุข้อมูลที่ชัดเจนว่าบทบัญญัติอะไรบ้างที่ครอบคลุมภาคส่วนต่าง ๆ ด้วยข้อกำหนดการแข่งขันในกฎหมายที่ไม่สอดคล้องกัน และกฎเกณฑ์มาตรฐานการแข่งขันก็ต่างกัน จึงอาจทำให้เกิดความไม่โปร่งใสได้ง่ายขึ้น
ภาคธุรกิจที่กขค.ไร้อำนาจดูแล ทำให้ผูกขาด
จากรายงานล่าสุดของ OECD ได้ความว่า ภาคธุรกิจที่อยู่นอกกรอบการบังคับใช้กฎหมายของ กขค. คือ โทรคมนาคม พลังงาน ธนาคาร และประกันภัย
- การกระจายเสียงและโทรคมนาคม
ภาคธุรกิจนี้มี คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) เป็นผู้ดูแลและมีหน้าที่ในการส่งเสริมการแข่งขันในภาคโทรคมนาคมและกิจการกระจายเสียง ป้องกันการกระทำที่ละเมิดการแข่งขัน รวมถึงป้องกันการใช้อำนาจเหนือตลาด
หากมีการควบรวมกิจการภายในภาคส่วนนี้ จะต้องแจ้งให้ กสทช. ทราบเพื่อพิจารณาผลกระทบของธุรกรรมต่อการแข่งขัน อย่างไรก็ตาม OECD พบว่า กสทช. มีอำนาจในการระงับการควบกิจการได้เฉพาะในภาคกระจายเสียงเท่านั้น ซึ่งแปลได้ว่าทาง กสทช. เองก็มีอำนาจที่จำกัด
ในระหว่างปี 2561 – 2566 OECD ทราบว่ามีการพิจารณาและอนุมัติการควบกิจการทั้งหมด 11 กรณี
แต่มีแค่กรณีเดียว ที่ OECD ได้ข้อมูลเชิงลึก คือ การควบรวมกิจการระหว่าง บริษัททรู คอร์ปอเรชั่น และดีแทค ในปี 2565 ซึ่งทั้งสองเป็นผู้ให้บริการเครือข่ายโทรศัพท์รายใหญ่และมีส่วนแบ่งของตลาดเป็นอันดับสอง (32%) และสาม (22%) ซึ่ง กสทช. ได้ปฏิเสธการพิจารณาธุรกรรมนี้ในตอนแรก
แต่ด้วยแรงกดดันจากฝั่งประชาชน ผู้บริโภค และนักวิชาการ ทำให้เกิดการพิจารณาและมีการอนุมัติการควบกิจการภายใต้เงื่อนไขบางประการ อาทิ เช่น การกำหนดเพดานราคา และข้อกำหนดให้สำรองคลื่นความถี่สำหรับผู้ให้บริการเครือข่ายมือถือเสมือน มติจากที่ประชุม
จากการหาข้อมูลเพิ่มเติมจาก รายงานของ SCB ทำให้ทราบว่า ตลาดโทรคมนาคมทั่วโลกมีภาวะชะลอตัว โดยเฉพาะการเติบโตของรายได้ ทำให้ผู้ประกอบการต้องปรับเปลี่ยนกลยุทธ์ในการดำเนินธุรกิจ เช่นการขยายธุรกิจให้ครอบคลุมการบริการด้านเทคโนโลยีมากขึ้น
การควบกิจการระหว่าง True และ DTAC ส่งผลให้ดัชนี Herfindahl – Herschman index (HHI) ซึ่งเป็นตัวชี้วัดการกระจุกตัวและสะท้อนการแข่งขันในแต่ละอุตสาหกรรม มีค่าเพิ่มขึ้นเป็น 37.8% ตัวเลขนี้แสดงให้เห็นถึงการเข้าใกล้ภาวะการแข่งขันที่เท่ากันของผู้ให้บริการ 2 ราย SCB ประเมินต่อว่าอัตราค่าบริการในเบื้องต้นคงยังไม่มีการเปลี่ยนแปลงมาก เนื่องจากมีข้อกำหนดจาก กสทช. กำหนดไว้อยู่ แต่ทว่ามีความเป็นไปได้ในระยะยาวที่อัตราค่าบริการจะสูงขึ้นจากการลดลงของความเข้มข้นในตลาด
การควบกิจการในภาคโทรคมนาคมอีกกรณีคือ กลุ่ม AIS เข้าซื้อกิจการด้านบริการอินเทอร์เน็ตของ 3BB การควบกิจการครั้งนี้ส่งผลให้ค่าดัชนี HHI เพิ่มขึ้นเป็น 45% ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงการแข่งขันของตลาดที่น้อยลงไปอีก ข้อกำหนดของ กสทช. จะช่วยให้อัตราค่าบริการต่างๆ ไม่เปลี่ยนแปลงมากนักในเบื้องต้น แต่ในระยะถัดไปมีโอกาสที่ค่าบริการจะเพิ่มขึ้นเช่นเดียวกัน
สองกรณีนี้ทำให้ความหลากหลายภายในตลาดโทรคมนาคมของไทยเล็กลง แต่มีพื้นให้กลุ่มผู้เล่นรายใหญ่ได้เล่นมากขึ้น
- พลังงาน
ผู้ที่มีอำนาจดูแลธุรกิจภาคพลังงานคือ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) โดยหน้าที่ของ กกพ. คือกำกับและป้องกันพฤติกรรมที่อาจขัดขวางการแข่งขันในภาคนี้ โดยสามารถตรวจสอบและลงโทษได้
เช่นเดียวกัน การควบรวมกิจการที่เกี่ยวข้องกับบริษัทพลังงานที่อยู่ภายใต้การดูแลจะต้องแจ้งให้ กกพ. ทราบล่วงหน้า เพื่อทำการตรวจสอบและพิจารณาว่าสามารถอนุมัติได้หรือไม่
อย่างไรก็ตาม กกพ. ไม่มีบทลงโทษสำหรับบริษัทที่ไม่แจ้งการทำธุรกรรม จุดนี้แสดงให้เห็นถึงความอ่อนแอของกฎหมาย การไม่มีบทลงโทษที่ระบุไว้ชัดเจนจะทำให้เป็นแรงจูงใจให้บริษัทไม่ดำเนินตามกระบวนการที่ถูกต้องและก่อให้เกิดช่องว่างในการทำทุจริต
สำหรับภาคพลังงาน OECD ได้ข้อมูลมาว่ามีการตรวจสอบการควบกิจการเพียงไม่กี่กรณีเท่านั้น และส่วนใหญ่เป็นผู้ประกอบการรายย่อยที่ไม่มีผลกระทบต่อการแข่งขัน
นอกจากนี้ OECD ไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลได้ เพราะคำตัดสินไม่มีการเปิดเผยไปสู่สาธารณะชน เนื่องด้วยข้อมูลระบุไว้ว่าเป็นความลับทางธุรกิจ แต่ทาง กกพ. เองเน้นย้ำว่าไม่มีการกระทำที่ขัดต่อการแข่งขันเกิดขึ้น
- ธนาคาร
ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เป็นผู้ดูแลกำกับธนาคารทั่วประเทศ รวมถึงการควบกิจการระหว่างสถาบันการเงินทุกขนาด โดยจะต้องมีการแจ้งให้ ธปท. ทราบและต้องได้รับอนุมัติก่อนการดำเนินการ
หลักการในการพิจารณา ธปท. จะดูว่าการควบรวมกิจการจะส่งผลกระทบต่อความเสถียรภาพของระบบทางการเงินหรือไม่ และมีการคำนึงถึงประโยชน์โดยรวมที่ระบบจะได้รับ โดยเฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องต่อผู้บริโภค
จากข้อมูลที่สามารถเข้าถึงได้ OECD รับรู้ว่ามีการตรวจสอบการควบกิจการแค่กรณีเดียว แต่ OECD ไม่สามารถประเมินอะไรต่อได้เนื่องจากไม่มีข้อมูลถูกแพร่ออกมาอีกเช่นเคย โดย ธปท. แจ้งว่าเป็นการควบรวมกิจการระหว่างผู้เล่นรายย่อยและไม่ส่งผลกระทบต่อตลาด
- ประกันภัย
ในส่วนของธุรกิจภาคประกันภัย สำนักงานคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) เป็นผู้ดูแลและกำกับการดำเนินการของธุรกิจประกันภัย ด้านประกันชีวิต และประกันวินาศภัย
การดำเนินการของ คปภ. มีมาตรฐานของขั้นตอนเหมือนภาคส่วนธุรกิจอื่น โดยต้องมีการแจ้งให้ คปภ. ทราบ และต้องได้รับการอนุมัติ ก่อนมีการควบรวมกิจการของธุรกิจประกันภัย นอกจากนี้ คปภ. มีสิทธิในการกำหนดมาตราการเยียวยาเพื่อคุ้มครองผลประโยชน์ของผู้เอาประกัน
แต่อย่างไรก็ตาม คปภ. ไม่มีกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนในการลงโทษต่อพฤติกรรมที่ขัดแย้งต่อการแข่งขันที่เป็นธรรม และมากไปกว่านี้ ไม่มีความชัดเจนว่า คปภ. มีอำนาจในการปฏิเสธการควบรวมกิจการหรือไม่
ข้อมูลที่มีระบุไว้ว่ามีการตรวจสอบและอนุมัติการควบรวมกิจการ 7 กรณี ในระหว่างปี 2561 – 2566 แต่ OECD ไม่สามารถให้ความเห็นหรือประเมินการควบกิจการไปมากกว่านี้ได้เพราะข้อมูลไม่ถูกเปิดเผยไปยังสาธารณะ
ชวนตั้งข้อสงสัย ปกปิดข้อมูล-กฎหมายไม่ชัด-หนุนผูกขาด
สิ่งที่ควรตั้งขอสังสัยมีหลายประเด็น เช่น
- ไม่มีข้อมูลเปิดเผยออกมาสู่สาธารณะ หลายครั้งที่การพิจารณาการควบรวมกิจการไม่มีการประกาศรายละเอียดและข้อมูลต่างๆ ออกมาให้ประชาชนรับทราบ หรือไม่มีพื้นที่ข้อมูลให้ประชาชนเข้าถึงได้ ในฐานะประชาชน เราควรจะมีสิทธิได้รับรู้ถึงรายละเอียดและข้อมูลต่างๆ เพราะสุดท้ายแล้วการควบรวมกิจการส่งผลต่อเศรษฐกิจทั้งระดับท้องถิ่นและประเทศไม่น้อยก็มาก
- กฎหมาย อำนาจ และบทลงโทษขาดความชัดเจน จากตัวอย่างของ 4 ภาคธุรกิจที่อยู่นอกกรอบการกำกับของ กขค. จะเห็นได้ว่าหน่วยงานเฉพาะภาคส่วนขาดความชัดเจนทั้งด้าน กฎหมาย อำนาจ และบทลงโทษ เช่น หลักเกณฑ์ที่ไม่ชัดเจนถึงการจับผิดของพฤติกรรมที่ขัดขวางการแข่งขัน ซึ่งความไม่ชัดเจนในด้านต่างๆ จะนำพาให้เกิดช่องโหว่ของกฎหมายและสร้างพื้นที่ให้ช่องทางการทำทุจริตง่ายขึ้น
- การควบรวมของกิจการรายใหญ่ ทั้งกรณีการซื้อกิจการของ True และ AIS ต่างเป็นการลดความเข้มข้นของตลาดและหนุนให้ธุรกิจรายใหญ่มีส่วนแบ่งของตลาดที่เพิ่มขึ้น ซึ่งไม่เป็นการส่งเสริมการแข่งขันของผู้ประกอบการต่างๆ โดยเฉพาะรายย่อย
ที่มา: OECD Peer Reviews of Competition Law and Policy: Thailand
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
จะทำได้แค่ไหน? แก้ธุรกิจผูกขาด เพื่อเข้า OECD
OECD : นโยบายแข่งขันการค้าไทย “ไม่โปร่งใส-ไร้ประสิทธิภาพ” หนุนทุนผูกขาด
ไทยเป็นสมาชิก OECD “ไม่ง่าย” ใกล้ความจริงอีก 2 ปี
