บริหารงานภาครัฐ
นายนคริทร์ เมฆไตรัตน์ ประธานตุลาการศาลรัฐธรรมนูญได้อธิบายเพิ่มเติมว่า ข้อความดังกล่าวหมายถึงการห้ามไม่ให้มีการเลือกกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญโดยตรง หากแต่การเลือกสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญหรือ สสร. โดยตรง (ซึ่งอาจมีหน้าที่เลือก กมธ. ร่างรัฐธรรมนูญ) โดยตรงนั้นสามารถทำได้
แม้ว่ากระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นจะมีคำถามเชิงเทคนิคมากมายทั้งว่าด้วยกระบวนการสรรหาในขั้นตอนต่างๆตลอดจนขอบเขตอำนาจ แต่คำถามใหญ่คำถามหนึ่งที่ดูเหมือนฝ่ายพรรคการเมืองที่อยู่ในอำนาจจะเห็นไปในทางตรงกันข้ามกับสังคมไทยดูเหมือนจะเป็นคำถามว่าด้วยการมีส่วนร่วมในกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากร่างฯของพรรคภูมิใจไทยซึ่งออกแบบมาเพื่อให้รัฐสภาและโดยเฉพาะ สว. เป็นผู้กุมอำนาจกำหนดชะตากรรมของกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญนี้และให้เหตุผลว่าที่มาของผู้แทนราษฎรมีความยึดโยงกับประชาชนอยู่แล้ว จึงสามารถดำเนินการดังกล่าวได้อย่างชอบธรรม อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนมีความคิดเห็นว่าข้อโต้แย้งดังกล่าวยังขาดน้ำหนักอยู่มาก
บทความนี้จึงอาสาพาผู้อ่านไปสำรวจข้อถกเถียงว่าด้วยกระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมในการแก้ไขรัฐธรรมนูญผ่านประเด็นปัญหาและกรณีศึกษาต่างๆ
1.ความชอบธรรม
การมีส่วนร่วมในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นผ่านการเลือก สสร. ตลอดจนการเปิดรับฟังความคิดเห็นจากภาคประชาสังคมนั้น ส่งผลโดยตรงต่อการเชื่อมโยงอัตลักษณ์ความเป็นพลเมืองเข้ากับกฎหมายสูงสุดนี้ การมีส่วนร่วมในกระบวนการดังกล่าวจึงไม่ได้มีความสำคัญในเชิงการออกแบบเนื้อหาของรัฐธรรมนูญเท่านั้น
หากแต่กระบวนการมีส่วนร่วมโดยของของมันเองมีความสำคัญในฐานะการแสดงเจตน์จำนงทางการเมืองของประชาชน ตลอดจนเสริมสร้างความรู้สึกเป็นเจ้าของรัฐธรรมนูญดังกล่าวซึ่งเชื่อมโยงโดยตรงกับความชอบธรรมกฎหมายสูงสุดของประเทศ
2.ในเมื่อรัฐสภาประกอบไปด้วยผู้แทนของประชาชน เหตุใดจึงไม่ควรเป็นกลไกเดียวในกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
แม้ว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วยกลไกของรัฐสภานั้นจะเป็นหนึ่งในตัวเลือกของประเทศต่างๆ แต่ข้อจำกัดของโมเดลดังกล่าวคือความเสี่ยงที่พรรคการเมืองฝ่ายรัฐบาลซึ่งเป็นเสียงข้างมากในรัฐสภาอาจใช้โอกาสดังกล่าวในการเอื้อให้เกิดประโยชน์แก่กลุ่มของตนได้ นอกเหนือไปจากความเสี่ยงนี้ กระบวนการเลือกตั้งผู้แทนสภาราษฎรไม่ได้เกิดขึ้นภายใต้โจทย์เดียวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญซึ่งอยู่ในระนาบเหนือกว่านโยบายสาธารณะทั่วๆไป มิเช่นนั้นคงไม่มีการทำประชามติแยกประเด็นดังกล่าวออกมาตั้งแต่ต้น
อย่างไรก็ตาม ไม่ได้หมายความว่ารัฐสภาไม่ควรมีบทบาทใดๆในกระบวนการดังกล่าว เพียงแต่ลำพังรัฐสภาเพียงองค์กรเดียวอาจไม่เพียงพอโดยเฉพาะการตอบโจทย์การมีส่วนร่วมของประชาชนและความชอบธรรมของรัฐธรรมที่ได้รับการแก้ไขนี้ที่ได้กล่าวไปข้างต้น
3.กระบวนการนอกสภาที่จำเป็นไม่แพ้กับกระบวนการภายในสภา
ไม่ว่าสุดท้ายแล้วกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญจะออกมาในรูปแบบใด มี สสร. ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงหรือไม่ สังคมไทยจำเป็นต้องได้รับข้อมูลที่เพียงพอสำหรับการเข้าร่วมบทสนทนาสำคัญดังกล่าว ในกรณีศึกษาของไอร์แลนด์ การแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งที่ 8 ปี ค.ศ. 2018 ของไอร์แลนด์ เพื่อแก้ไขกฎหมายการทำแท้งที่มีข้อจำกัดเข้มงวดอย่างยิ่ง
รัฐบาลไอร์แลนด์ได้จัดตั้ง “สภาพลเมือง” (Citizens’ Assembly) ขึ้น โดยมีกลุ่มตัวอย่างพลเมืองจำนวน 99 คนร่วมหารือกับผู้เชี่ยวชาญเป็นเวลาหลายเดือน กระบวนการดังกล่าวกลายเป็นรากฐานสำคัญของข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งต่อมาได้มีการนำเสนอต่อสาธารณชน และได้รับความเห็นชอบด้วยคะแนนเสียงข้างมากอย่างท่วมท้นถึงร้อยละ 66 ในการลงประชามติระดับชาติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ
กลไกการตั้งสภาพลเมืองเพื่อร่วมอภิปรายประเด็นต่างๆร่วมกับคณะผู้เชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้องกับประเด็นการทำแท้งอันมีความซับซ้อนทั้งทางกฏหมายและทางศีลธรรมเป็นตัวอย่างที่ดีของกระบวนการรับฟังความคิดเห็นที่ไม่เพียงมีหน้าที่ในการรวบรวมข้อมูลเข้าสู่กระบวนการภายในสภาเท่านั้น แต่ยังมีอีกหน้าที่ที่สำคัญพอกันคือการให้ข้อมูลต่อสาธารณะชนผ่านสื่อต่างๆ เห็นได้จากการที่ในช่วงเวลาเดียวกัน ภาคประชาสังคมส่วนต่างๆมีการจัดเวทีเสวนารวมไปถึงเวทีดีเบทประเด็นดังกล่าวควบคู่ไปกับการทำงานของสภาพลเมือง
ในแง่นี้ชีวิตทางการเมืองในพื้นที่แบบไม่เป็นทางการจึงมีความสำคัญไม่แพ้ชีวิตทางการเมืองในรัฐสภา และเป็นเครื่องเตือนใจว่าประชาธิปไตยแบบตัวแทนจะเกิดขึ้นไม่ได้หากปราศจากพื้นที่แบบไม่เป็นทางการเหล่านี้ กระบวนการทั้งในและนอกสภาที่เปิดกว้างและทำงานอย่างสอดประสานกันนี้ เป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่จะการันตีกว่า เมื่อการแก้ไขรัฐธรรมนูญเสร็จสิ้น รัฐธรรมนูญฉบับที่แก้ไขแล้วจะได้รับฉันทามติจากสังคม
4.บทบาทของเทคโนโลยีในการสร้างการมีส่วนร่วม
ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ Crowd-sourced ของไอซ์แลนด์ซึ่งเกิดขึ้นในปี 2011 ภายหลังวิกฤติการเงินครั้งใหญ่ ร่างฯดังกล่าวใช้ประโยชน์จากแพลตฟอร์มดิจิทัลในการรวบรวมความคิดเห็นจากสังคม และแสดงถึงพลังในการทำลายข้อจำกัดทางกายภาพรวมไปถึงข้อจำกัดทางทรัพยากรแบบเดิมๆ ยิ่งไปกว่านั้น
ร่างฯฉบับ crowdsourced นี้ยังได้รับเสียงสนับสนุนถึงร้อยละ 64.2 ในการลงประชามติเพื่อหยั่งเสียงประชาชนในปี 2012
อย่างไรก็ตาม แม้จะได้รับเสียงสนับสนุนจากสาธารณชน แต่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่เคยได้รับการรับรองอย่างเป็นทางการหรือถูกนำมาบังคับใช้โดยรัฐสภาไอซ์แลนด์แต่อย่างใด
กรณีของไอซ์แลนด์แม้แง่หนึ่งจะแสดงให้เห็นการทลายขีดจำกัดเชิงทรัพยากรในการรวบรวมความคิดเห็น แต่ขณะเดียวกันก็ตอกย้ำว่าท้ายสุดแล้ว ความสำเร็จของทั้งการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญและการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น ยังคงจำเป็นต้องชนะเกมในรัฐสภาด้วย ซึ่งนำไปสู่ประเด็นสุดท้ายว่าด้วยบทบาทของชนชั้นนำทางการเมือง
5.บทบาทของชนชั้นนำทางการเมืองกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
บทเรียนจากหลายประเทศรวมไปถึงกรณีของไอซ์แลนด์ชวนให้เราย้อนกลับไปมองประเด็นว่าด้วยชนชั้นนำทางการเมือง ในกรณีที่ประเทศเกิดความขัดแย้งรุนแรง เช่นแอฟริกาใต้ในยุคการแบ่งแยกสีผิว ทั้งชนชั้นนำทางการเมืองและประชาชนทั่วไปมีความคิดเห็นตรงกันว่าจำเป็นต้องมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นเพื่อนำประเทศออกจากความขัดแย้งอันยาวนาน
ในกรณีของอียิปต์ช่วงหลังวิกฤตการเมืองปี 2011 มีการจัดลงประชามติ (รวมถึงการเลือกตั้ง) มากกว่าในประเทศเพื่อนบ้านอย่างตูนิเซีย แต่กระบวนการเปลี่ยนผ่านกลับประสบความล้มเหลว บทเรียนจากกรณีของอียิปต์อาจชี้ให้เห็นว่า ลำพังการผลักดันให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมนั้น อาจไม่เพียงพอหากไม่ได้มีการประสานความขัดแย้งทั้งระหว่างกลุ่มชนชั้นนำและระหว่างความต้องการของชนชั้นนำกับความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่
แม้อาจไม่ได้เป็นความจริงที่รื่นหูนัก แต่เมื่อสิ้นสุดกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ชนชั้นนำทางการเมืองเหล่านี้ก็จะกลับมามีบทบาทนำในชีวิตทางการเมืองภายใต้การเมืองระบอบตัวแทนอีกครั้ง การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ประสบความสำเร็จจึงมักไม่เพียงแต่มีกลไกเปิดกว้างเพื่อรวบรวมความคิดเห็นและความต้องการจากภาคประชาชน แต่ยังจำเป็นต้องได้รับความสนับสนุนจากชนชั้นนำทางการเมืองซึ่งเป็นผู้เล่นหลักของการเมืองระบอบตัวแทนอย่างหลีกเลี่ยงได้ยากด้วย
6.อันตรายของภาพพิธีกรรมการมีส่วนร่วมทางการเมือง
ในบางกรณี ภาพของการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนเป็นไปในรูปแบบของพิธีกรรม กล่าวคือ แม้มีการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นและมีการตั้งงบประมาณสำหรับการรวบรวมข้อมูลและความต้องการจากภาคประชาชน แต่เมื่อในกระบวนการร่างหรือแก้ไขรัฐธรรมนูญจริง ข้อมูลเหล่านั้นกลับถูกละเลยและไม่ได้เข้าไปมีส่วนในกระบวนการตัดสินใจของคณะผู้ร่างฯเลย เช่นการงานศึกษากรณีของประเทศฟิจิชื่อ Participatory constitution-building in Fiji: A comparison of the 1993–1997 and the 2012–2013 processes โดย Abrak Saati
ในแง่นี้ ลำพังเพียงการมีอยู่ของพิธิกรรมซึ่งสร้างภาพของการมีส่วนร่วมโดยภาคประชาชนจึงทำหน้าที่สร้างความชอบธรรมเพียงผิวเผินให้กับกระบวนการร่าง/แก้ไขรัฐธรรมนูญเท่านั้น ซึ่งราคาที่สังคมจะต้องจ่ายก็คือการสูญเสียเสถียรภาพทางการเมืองในระยะยาว เนื่องจากร่างฯดังกล่าวไม่ได้รับฉันทามติที่แท้จริงจากประชาชน
โดยสรุป กระบวนการแก้ไขรัฐนูญที่ประสบความสำเร็จนั้นจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับทั้งกระบวนการการร่างที่เปิดกว้างและจริงใจที่จะรวบรวมความคิดเห็นและข้อมูลจากภาคประชาชน ขั้นตอนนี้ดำเนินการในสองทิศทางซึ่งสำคัญพอๆกัน
ทิศทางแรก คือ การรับฟังความต้องการจากผู้คน ในขณะที่ในกระบวนการนั้นเอง ข้อมูลจากการเมืองในรัฐสภาก็ถูกสื่อสารไปยังสาธารณชนผ่านกลไกต่าง ๆ ด้วยเช่นกัน
การทำงานสองทิศทางนี้เป็นเครื่องการันตีในขั้นต้นว่ารัฐธรรมนูญฉบับที่ได้รับการแก้ไขแล้วจะได้รับการยอมรับจากสังคมโดยรวม อย่างไรก็ตาม กรณีศึกษาต่างๆยังชี้ให้เห็นด้วยว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ประสบความสำเร็จในระยะยาว จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากชนชั้นนำทางการเมืองด้วยเช่นกัน
อ้างอิง:
- Abrak Saati, Participatory constitution-building in Fiji: A comparison of the 1993–1997 and the 2012–2013 processes, International Journal of Constitutional Law, Volume 18, Issue 1, January 2020, Pages 260–276
