บริหารงานภาครัฐ
จากการมีตัวเลขชัดเจน เช่น แจกเงินเท่าไหร่ เพิ่มเบี้ยยังชีพกี่บาท ขึ้นค่าแรงให้แค่ไหน บางพรรครับประกันเงินเดือนขั้นต่ำ ประกันราคา รายได้ หรือแม้แต่กำไรพืชผลทางการเกษตร ในขณะที่บางพรรคกำหนดจำนวนปีและเพดานการพักชำระหนี้ ราคาค่าไฟ ราคาขนส่งสาธารณะ หรือแม้แต่ราคาน้ำมัน
อย่างไรก็ตาม เมื่อลองใช้กรอบการวิเคราะห์นโยบายของ Deborah Stone (2022) ว่าด้วยการวิเคราะห์ความย้อนแย้งของนโยบาย (Policy Paradox) สิ่งที่สามารถบ่งชี้ได้อย่างชัดเจนคือในภาพของความหลากหลายที่มีอยู่นั้น แท้ที่จริงแล้วนโยบายเหล่านั้นไม่ได้เปิดทางเลือกในการพลิกโฉม (transformation) อนาคตประเทศที่จะแตกต่างออกไปจากปัจจุบันได้มากเท่าไหร่
โดย Stone ชี้ชวนให้เห็นว่านโยบายที่อาจจะแตกต่างหลากหลาย ในท้ายที่สุดจะพาเราไปสู่เป้าหมายใดเป้าหมายหนึ่ง คือ การมีประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจที่ดี (economic efficiency) หรือการมีความยุติธรรมทางสังคมและสิ่งแวดล้อม (equity/ social and environmental justice) และการมีความมั่นคงปลอดภัย (security) หรือการมีอิสรภาพและเสรีภาพในการเลือกที่มากขึ้น (liberty/ freedom of choices)
ส่วนการมีสวัสดิการที่ดีนั้น (welfare) มาคู่กับความยั่งยืนอย่างเป็นธรรม (just sustainability) ซึ่งจะอยู่กึ่งกลางที่ต้องสร้างสมดุลระหว่างประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ ความยุติธรรมทางสังคมและสิ่งแวดล้อม ความมั่นคงปลอดภัย และการสร้างอิสรภาพและเสรีภาพในการเลือกให้กับประชาชน
ทั้งนี้ ที่ Stone เรียกว่าความย้อนแย้งของนโยบายก็ด้วยเหตุที่ว่า การมุ่งประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจเต็มที่ก็ต้องแลกมาด้วย (trade-off) การลดความยุติธรรมทางสังคมและสิ่งแวดล้อม จากที่การเพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจเป็นเรื่องของการส่งเสริมการลงทุนเพื่อให้เกิดการจ้างงาน สร้างรายได้ และสร้างสภาพคล่องทางเศรษฐกิจ บนสมมุติฐานเรื่องการหยดสีลงไปในกระดาษสาแล้วเป่าให้สีแพร่ออกไปจากจุดหนึ่งไปสู่จุดอื่นๆ หรือแนวคิดเรื่องเศรษฐกิจแบบไหลริน (trickle-down effect) โดยปรากฏการณ์ร่วมของหลายที่ทั่วโลกก็คือการแปลงร่างจากหยดสีในกระดาษสามาเป็นฟองน้ำในขันน้ำที่ดูดซับน้ำโดยรอบเข้ามาในตัวฟองน้ำ
กล่าวคือ แทนที่จะแพร่ออกไปกลับดูดซับเข้ามาจากที่การสนับสนุนการลงทุนของรายใหญ่ด้วยมาตรการทางภาษีและการจูงใจแบบอื่นสุดท้ายก็นำมาสู่การได้เปรียบของปลาใหญ่ต่อปลาเล็ก การดูดซับมูลค่าส่วนเกิน (surplus value) การเอารัดเอาเปรียบเป็นทอด ๆ (exploitations) การทำให้กลายเป็นคนอื่น (otherness) และการทำให้กลายเป็นชายขอบ (marginalization) ทั้งคนด้วยกันและคนต่อสิ่งแวดล้อม (สามารถทำความเข้าใจเพิ่มเติมได้จากงานของสุริชัย หวันแก้ว (2546)) จนท้ายที่สุดก็สร้างความไม่ยุติธรรมทางสังคมและสิ่งแวดล้อม ซึ่งสะท้อนผ่านภาพของความเหลื่อมล้ำที่แทบทุกคนสามารถสัมผัสได้
ในขณะเดียวกัน การมุ่งความมั่นคงปลอดภัยอย่างเต็มที่ต้องแลกมาด้วยการสูญเสียอิสรภาพและเสรีภาพในการเลือกของประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เช่น การห้ามไม่ให้ออกจากบ้านและเปิดร้านรวงในช่วงโรคระบาดเพื่อรักษาความปลอดภัยไว้ก่อนก็ย่อมจำกัดเสรีภาพในการใช้ชีวิตไปโดยปริยาย การห้ามชาวบ้านเผาเศษวัสดุเหลือทิ้งทางการเกษตรและเผาหาของป่าเพื่อไม่ให้เกิด PM2.5 ก็ย่อมลดทางเลือกของพวกเขาไปในทันที หรือการมุ่งสู้รบกับเพื่อนบ้านก็ย่อมแลกมาด้วยการจำกัดทางเลือกของชาวบ้านตามตะเข็บชายแดนในการอยู่อาศัย เคลื่อนย้าย และทำมาหากิน
สำหรับการมุ่งสร้างสวัสดิการที่ดีบนฐานของความยั่งยืนอย่างเป็นธรรมนับว่าท้าทายที่สุดเพราะต้องยอมแลกทั้งหมดข้างต้นพร้อมทั้งต้องมองระยะยาวรวมถึงการคิดเชิงอนาคต (futures thinking) โดยเน้นนับรวม ทั่วถึง และไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง
กล่าวคือ ต้องคำนึงถึงระบอบการจัดลำดับความสำคัญใหม่ของประเทศ (priority regime) จากที่เน้นเติบโตมาสู่เน้นการกระจายทั้งอำนาจและทรัพยากร ต้องใส่ใจสิทธิและสร้างโอกาสในการเลือกมากกว่าการควบคุมสังคมหรือแสวงหาเสถียรภาพเป็นหลัก อีกทั้งยังจะต้องคำนึงถึงการสร้างธรรมาภิบาลและนิติรัฐมากเป็นพิเศษ เพื่อเสริมพลังประชาชน (empowerment) และยกระดับความรับผิดชอบต่อสาธารณะ (สามารถทำความเข้าใจเพิ่มเติมได้จากงานของปิยะพงษ์ บุษบงก์ และพบสุข ช่ำชอง (2563))
เมื่อย้อนกลับมาวิเคราะห์นโยบายเลือกตั้ง 69 โดยอาศัยกรอบข้างต้น มีข้อสังเกตที่อยากชวนถกเถียงในที่นี้คือ ในขณะที่ข้อมูลเชิงประจักษ์และประสบการณ์ร่วมของเราชี้ชัดว่าประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำสูง ซึ่งจำเป็นที่จะต้องพลิกโฉมโดยเปลี่ยนทิศไปสู่เป้าหมายเรื่องสวัสดิการและความยั่งยืนอย่างเป็นธรรมมากขึ้น ทางเลือกนโยบายหลักของพรรคการเมืองแทบทั้งหมดวนเวียนอยู่กับการผลิตซ้ำเป้าหมายด้านประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจและความมั่นคงปลอดภัยของรัฐ
โดยการกล่าวอ้างถึงเรื่องของการยกระดับสิทธิ สวัสดิการ และความยั่งยืนอย่างเป็นธรรมแทบจะเป็นเพียงนโยบายเชิงวาทศิลป์ (rhetorical policy) บนฐานคติที่ไม่เข้าใจเรื่องความย้อนแย้งของนโยบาย
นั่นคือ ยังมองว่าการมุ่งประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจและความมั่นคงปลอดภัยของรัฐเป็นหลักนั้นไปพร้อมกันได้เป็นอย่างดีกับการเอ่ยอ้างเรื่องการเกิดสวัสดิการที่ดี การยกระดับสิทธิเสรีภาพ การสร้างความยั่งยืนให้กับสังคมและสิ่งแวดล้อม และการสร้างความเป็นธรรมให้กับคนตัวเล็กตัวน้อย ราวกับว่าทุกอย่างสามารถบรรลุไปพร้อม ๆ กันได้ (win-win situation) ทั้ง ๆ ที่วิกฤติที่ผ่านมานักต่อนัก สะท้อนว่าการมุ่งประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจตามแนวทางเสรีนิยมใหม่ (neo-liberalism) และความมั่นคงปลอดภัยของรัฐเผยให้เห็นถึงช่องว่างความเหลื่อมล้ำที่มากขึ้นพร้อมไปกับการลดทอนสิทธิเสรีภาพประชาชน ซึ่งไม่ใช่เพียงการลดน้อยถอยลงของคุณภาพประชาธิปไตย หากแต่ยังรวมถึงศักยภาพในการคิดสร้างสรรค์เพื่อพัฒนานวัตกรรมของประเทศด้วย
ยกตัวอย่างที่ชัดเจนคือการวางคู่กันระหว่างการมุ่งเพิ่มการลงทุนในประเทศและการตั้งเป้าเรื่อง GDP กับมาตรการการช่วยเหลือประชาชนของหลายพรรคย่อมสร้างวังวนปัญหาของเศรษฐกิจแบบไหลรินเมื่อปลาใหญ่มันย่อมกินปลาเล็ก ซึ่งต่อให้ช่วยให้อาหารปลาเล็กจนแข็งแรงในระดับหนึ่งไปแล้ว มันก็ไม่รอดเมื่อเจอปลาใหญ่กินอยู่ดี ซึ่งข้อสังเกตนี้อาจถูกโต้แย้งจากคนที่อ่านนโยบายพรรคการเมืองมามากว่าหลายต่อหลายพรรคมีการเสนอที่จะช่วยคนจน (pro-poor policy) มากมายหลายข้อ
แต่หากวิเคราะห์ด้วยฐานคิดข้างต้นจะพบว่ากรอบนโยบายการพัฒนาหลัก (meta-policy framework) ไม่ได้เปลี่ยนไปเลย แม้ไม่มีคำว่าจะช่วยคนรวยสักคำ เพราะนโยบายที่ไม่แตะเรื่องการกระจายทรัพยากรใหม่ (redistributive policy) เช่น ปฏิรูประบบภาษีที่ก้าวหน้ากว่าเดิมหรือการขจัดการผูกขาด ก็ยังเป็นนโยบายเอื้อคนรวยวันยันค่ำ กล่าวโดยเปรียบเปรยคือสังคมคงยังดีไม่ได้ถ้าระบบการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่ยังทำให้มีคนซื้อก๋วยเตี๋ยวเกินอิ่มได้เป็นร้อย ๆ ชามในขณะที่คนอีกมากกินไม่อิ่มหรือไม่มีปัญญาได้กิน
ด้วยเหตุนี้ ท่ามกลางมายาคติว่ามีนโยบายที่หลากหลายให้เลือกจากพรรคการเมืองจำนวนมากที่แยกออกมาเป็นด้าน ๆ เตรียมล้อกับการจัดแบ่งกระทรวงที่ผลิตซ้ำปัญหาแยกกันทำที่มีมาโดยตลอด เราแทบไม่มีทางเลือกที่จะช่วยเติมเต็มความหวังว่าประเทศของเราจะพลิกโฉมด้วยทิศทางการพัฒนาใหม่แบบไม่แยกส่วนได้ สิ่งที่ซ่อนอยู่ในรายละเอียดที่แตกต่างของสัญญาว่าจะให้ โดยเฉพาะในเชิงตัวเลข คือจุดร่วมที่แทบทุกทางเลือกมุ่งประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจและความมั่นคงปลอดภัยของรัฐเป็นที่ตั้ง โดยหลายต่อหลายพรรคโอนอ่อนต่อกระแสประชานิยมฝ่ายขวา (right-wing populism) ที่เกิดขึ้นทั่วโลก
ภายใต้ข้อเสนอที่ดูเหมือนนโยบายที่เอนเอียงไปทางคนจน เรามองไม่เห็นสวัสดิการและความยั่งยืนอย่างเป็นธรรมในระยะยาว สิ่งที่ดูก้าวหน้าขึ้นมามากที่สุดคือพวกเขาล้วนเสนอนวัตกรรมเชิงเทคโนโลยีสมัยใหม่มาช่วยแก้ปัญหาคนตัวเล็กตัวน้อยบนทัศนคติว่าเทคโนโลยีจะช่วยหาทางออกได้ทุกเรื่อง (technological solutionism) แต่ก็ดูเหมือนว่าจะยังขาดความละเอียดอ่อนต่อความเหลื่อมล้ำเชิงเทคโนโลยีที่อาจจะพ่วงเข้ามา และโอกาสที่จะเกิดวงจรการผูกขาดรูปแบบใหม่ขึ้นมาอีก จากการเลี่ยงจะพูดถึงการปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจใหม่รองรับ แม้แต่การขาดข้อเสนอเรื่องการเปลี่ยนผ่านสู่เทคโนโลยีสีเขียวที่จริงจัง
จากข้างต้น แม้จะเหลืออีกไม่กี่วันก่อนการเลือกตั้งที่จะมาถึง เรายังมีเวลาร่วมกันเสนอนโยบายที่เน้นการพลิกโฉมและกระทุ้งพรรคการเมืองให้เปิดรับและปรับเปลี่ยนการลำดับความสำคัญของพวกเขา กุนซือของทุกพรรครู้ดีอยู่แล้วว่าการพลิกโฉมสำคัญแค่ไหนต่ออนาคตประเทศ ไม่มีใครสามารถปิดตาจากจุดมืด (blind spots) อย่างความเหลื่อมล้ำ การกระจุกตัวของทรัพยากรการพัฒนา การรวมศูนย์อำนาจ และการขาดนิติรัฐ ถึงแม้มันจะผะอืดผะอมที่จะพูดออกมา (inconvenient)
ทุกคนเห็นว่าการที่คอขวดเหล่านี้ยังดำรงอยู่ทำร้ายคนตัวเล็กตัวน้อยแค่ไหน โดยเฉพาะในยามวิกฤติ จากที่เรามีประสบการณ์ร่วมด้วยกันมาแล้วหลายรอบ ที่น่าเสียใจคือการเรียนรู้ทางนโยบาย (policy learning) จากการทบทวนผลลัพธ์ที่ผ่านมาค่อนข้างจะมีน้อย หลายพรรคหลักไม่เพียงมีแนวนโยบายเดิม ๆ หากแต่ยังมีจินตภาพหรือภาพจำเดิมเกี่ยวกับสังคมไทย ต้องยอมรับว่ามันเล็งผลทางการเมืองได้ง่ายจากการเน้นแก้ปัญหาหมักหมมเพื่อตอบโจทย์อดีตและปัจจุบันแบบเห็นผลทันที (quick win) และประชาชนจับต้องได้ ณ ตรงนี้และตอนนี้เลย มากกว่าการเตรียมความพร้อมสำหรับความท้าทายในอนาคต
Stone (2021) ก็ตั้งข้อสังเกตว่าการที่คนเน้นสิ่งที่จับต้องได้นั้นเกิดขึ้นได้ทั่วไปไม่เกี่ยวกับชนชั้น ในขณะที่ความท้าทายที่รอเราอยู่ข้างหน้านั้นไม่เหมือนเดิม เราเริ่มเห็นวิกฤติเกิดถี่ขึ้น นานขึ้น และเชิงซ้อนมากขึ้น
แน่นอนว่า ในด้านหนึ่งก็เข้าใจว่าการคิดพลิกโฉมในประเทศนี้มีแรงต้านอยู่มาก แต่ก็อดเสียดายไม่ได้ว่าสังคมไทยมีหวังกับการเปลี่ยนแปลงในเชิงของการพัฒนาประเทศได้อย่างจำกัดมากด้วยข้อเสนอนโยบายเท่าที่มีอยู่
อ้างอิง:
- Stone, Deborah. Policy paradox: The art of political decision making. New York: W.W. Norton, 2022 (3rd ed).
- Stone, Deborah. Counting: How We Use Numbers to Decide What Matters. New York: Liveright, 2021.
- ปิยะพงษ์ บุษบงก์ และพบสุข ช่ำชอง. การออกแบบนโยบายที่นับรวม ทั่วถึง และไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง. กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัยสังคม จุฬาฯ, 2563.
- สุริชัย หวันแก้ว. กระบวนการกลายเป็นคนชายขอบ. กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ, 2546.
