บริหารงานภาครัฐ
ทั้งสองเรื่องจะถูกนำไปออกเสียงพร้อมกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรซึ่งคาดว่าจะมีขึ้นในช่วงปลายเดือนมีนาคม 2569 ความซับซ้อนเช่นนี้ก่อให้เกิดคำถามและข้อถกเถียงอย่างกว้างขวางว่า การลงประชามติในสองประเด็นควบคู่กับการเลือกตั้งทั่วไปจะส่งผลอย่างไรต่อการตัดสินใจของประชาชน และต่อคุณภาพของกระบวนการประชามติในภาพรวม
ผู้เขียนจึงนึกถึงหนังสือเล่มหนึ่งที่ศึกษาประชามติทั้งในเชิงแนวคิด ทฤษฎี ประวัติศาสตร์ และกรณีศึกษาเปรียบเทียบจากหลายภูมิภาคทั่วโลก ซึ่งได้ให้บทเรียนสำคัญว่าประชามติมิได้เป็นแต่เพียงกลไกลงมติตัดสินประเด็นเฉพาะ แต่ยังมีปัจจัยเชิงการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมที่เข้ามาเกี่ยวข้องอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ บทความนี้จึงจะหยิบยกข้อค้นพบเหล่านั้นมาชวนถกเถียง พร้อมถอดบทเรียนเพื่อพิจารณาความเหมาะสมของการจัดประชามติควบคู่กับการเลือกตั้งในประเทศไทยต่อไป
ประชามติคืออะไร: มุมมองทางทฤษฎี
ผู้เขียนหยิบยกหนังสือ เรื่อง Referendums Around the World โดย Matt Qvortrup นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ซึ่งศึกษาวิจัยเรื่องประชามติและกระบวนการประชาธิปไตยมาอย่างยาวนาน ฉบับพิมพ์ครั้งที่ 3 ในปี 2024 มาเป็นฐานในการอภิปรายบทความนี้ หนังสือเล่มดังกล่าวถือเป็นงานศึกษาสำคัญที่ได้รับการอ้างอิงอย่างกว้างขวาง ครอบคลุมทั้งกรอบแนวคิด ทฤษฎี พัฒนาการทางประวัติศาสตร์ และกรณีศึกษาจากหลายประเทศทั่วโลก Qvortrup อธิบายว่า “ประชามติ” คือกระบวนการออกเสียงทางตรงของประชาชนในประเด็นเฉพาะ ซึ่งอาจเกิดขึ้นได้จากหลายรูปแบบ เช่น
- ประชามติบังคับตามรัฐธรรมนูญ ที่กำหนดให้ต้องมีการออกเสียงเมื่อมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เช่น ในไอร์แลนด์และออสเตรเลีย
- ประชามติที่ริเริ่มโดยรัฐบาล เพื่อสร้างความชอบธรรมและยืนยันเจตจำนงทางการเมือง เช่น ประชามติออกจากสหภาพยุโรป (Brexit) ของสหราชอาณาจักรในปี 2016
- ประชามติที่ริเริ่มโดยประชาชน ผ่านกลไกการเข้าชื่อ เช่น กรณีของสวิตเซอร์แลนด์
ในระบอบประชาธิปไตย ประชามติมีความสำคัญอยู่ 4 ประการ ได้แก่
- การใช้อำนาจยับยั้งโดยประชาชน เปิดโอกาสให้พลเมืองสามารถคัดค้านหรือล้มกฎหมายที่ไม่เป็นที่นิยมได้
- กลไกเสริมสร้างสมดุลทางการเมือง หากประชาธิปไตยแบบตัวแทนไม่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน หรือสถาบันการเมืองไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประชามติทำหน้าที่เป็นช่องทางให้พลเมืองส่งเสียงโดยตรง
- การสร้างความชอบธรรมทางการเมือง ใช้ยืนยันความชอบธรรมต่อการตัดสินใจที่มีผลสำคัญ เช่น การปฏิรูปรัฐธรรมนูญ การประกาศเอกราช หรือการเข้าร่วมองค์การระหว่างประเทศ
- เวทีเรียนรู้สาธารณะ กระตุ้นให้เกิดการถกเถียงและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในประเด็นสำคัญอย่างกว้างขวาง แทนที่จะเป็นเพียงการตัดสินใจโดยชนชั้นนำ
นอกจากนี้ หนังสือเล่มนี้ยังแยกความหมายของคำภาษาอังกฤษที่มักถูกแปลเป็นภาษาไทยคำเดียวว่า “ประชามติ” ออกเป็นสองคำ คือ referendum และ plebiscite โดย referendum หมายถึงการออกเสียงของประชาชนอย่างเสรีภายใต้กระบวนการประชาธิปไตย ขณะที่ plebiscite หมายถึงการออกเสียงที่ถูกจัดตั้งและควบคุม โดยมากพบในระบอบอำนาจนิยม ซึ่งผู้นำใช้เพื่อสร้างหรือค้ำจุนความชอบธรรมจากการรับรองของมหาชน
ปัจจัยกำหนดผลประชามติ
ในหนังสือเรื่อง Referendums Around the World นั้นได้อธิบายว่าผลลัพธ์ของการออกเสียงประชามตินั้นไม่ได้เป็นแต่เพียงเรื่องการตัดสินใจลงมติในประเด็นทางเทคนิคนั้นๆ แต่เพียงอย่างอย่าง แต่มีปัจจัยอื่นๆ ในทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ซึ่งผู้เขียนประมวลออกมาเป็น 6 ข้อที่สำคัญ ได้แก่
1. ความนิยมในรัฐบาลและจังหวะเวลา
การออกเสียงประชามติมักถูกใช้เป็นกลไกสร้างและรับรองความชอบธรรมของรัฐบาล โดยไม่จำกัดว่าเนื้อหาของคำถามประชามติจะเป็นเรื่องใดก็ตาม ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมักใช้โอกาสนี้ในการแสดงการเห็นชอบหรือความไม่พอใจต่อรัฐบาลมากกว่าการพิจารณาประเด็นนั้นโดยตรง ข้อค้นพบในหนังสือเล่มนี้ชี้ว่า ประชามติมักมีแนวโน้มได้รับความเห็นชอบในช่วง “ฮันนีมูน” ของรัฐบาลใหม่ ซึ่งยังคงได้รับการสนับสนุนสูงจากสาธารณชน และผู้นำทางการเมืองกำลังอยู่ในช่วงขาขึ้นของความนิยม ดังนั้น จังหวะเวลาในการจัดประชามติจึงกลายเป็นการตัดสินใจเชิงยุทธศาสตร์ของรัฐบาลอย่างสำคัญ
ตัวอย่างเช่น การออกเสียงประชามติในออสเตรเลียปี 1951 เกี่ยวกับการแบนพรรคคอมมิวนิสต์ แม้จะถูกนำเสนอว่าเป็นประเด็นด้านความมั่นคงของชาติ แต่ผลลัพธ์กลับไม่ผ่านความเห็นชอบของประชาชน สาเหตุหลักไม่ได้อยู่ที่คำถามของประชามติโดยตรง หากแต่เกิดจากความไม่พอใจต่อรัฐบาลของนายกรัฐมนตรี Robert Menzies ในการบริหารเศรษฐกิจ
กรณีนี้สะท้อนให้เห็นว่าการลงประชามติอาจกลายเป็นการลงมติ “ไว้วางใจ” หรือ “ไม่ไว้วางใจ” รัฐบาลมากกว่าจะเป็นการตัดสินใจในประเด็นเฉพาะ ลักษณะประชามติเช่นนี้ปรากฏในยุโรปเช่นกัน โดยทั่วไป รัฐบาลที่มีคะแนนนิยมสูงมักเลือกจัดให้มีการออกเสียงประชามติเมื่อมั่นใจว่าจะได้รับชัยชนะ ในทางกลับกัน หากรัฐบาลขาดความนิยม ก็มักพ่ายแพ้ในการลงประชามติไม่ว่าคำถามจะเป็นเรื่องใดก็ตาม
2. บริบททางเศรษฐกิจ
ผลการออกเสียงประชามติมักได้รับอิทธิพลจากสภาวะเศรษฐกิจ แม้ว่าคำถามในการลงประชามติจะไม่เกี่ยวข้องกับประเด็นเศรษฐกิจโดยตรงก็ตาม กล่าวคือ ประชามติกลายเป็นโอกาสที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งใช้ในการ “ให้รางวัล” หรือ “ลงโทษ” รัฐบาลจากผลงานด้านเศรษฐกิจ ข้อค้นพบจากหนังสือเล่มนี้สอดคล้องกับงานวิจัยเชิงเปรียบเทียบหลายชิ้นที่ชี้ว่า การออกเสียงประชามติมักสะท้อนความพึงพอใจของประชาชนต่อภาวะเงินเฟ้อ การว่างงาน และเสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยรวม
ตัวอย่างเช่น การออกเสียงประชามติในออสเตรเลียปี 1951 ที่ได้กล่าวไปก่อนหน้านี้ รวมถึงประชามติหลายครั้งในยุโรปและละตินอเมริกา ล้วนสะท้อนรูปแบบเดียวกัน คือ หากเศรษฐกิจอยู่ในภาวะดี ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมักสนับสนุนข้อเสนอของรัฐบาล แต่หากเศรษฐกิจถดถอยหรือมีปัญหา ก็มีแนวโน้มที่จะปฏิเสธข้อเสนอ ไม่ว่าคำถามของประชามติจะเป็นเรื่องใดก็ตาม
3. บริบททางการเมือง
ประชามติมีแนวโน้มได้รับความเห็นชอบมากขึ้นเมื่อชนชั้นนำทางการเมืองจากหลากหลายฝ่ายแสดงการสนับสนุนร่วมกัน ในทางกลับกัน หากรัฐบาลและฝ่ายค้านมีการแบ่งขั้วอย่างรุนแรง ประชามติมักกลายเป็นการแข่งขันทางการเมืองระหว่างฝ่าย ผลลัพธ์จึงมักออกมาในเชิง “ไม่ผ่าน” ประชามติจึงมิใช่เพียงการออกเสียงในประเด็นเฉพาะเท่านั้น หากแต่ยังสะท้อนบททดสอบฉันทามติทางการเมืองในหมู่ชนชั้นนำด้วย ผู้มีสิทธิเลือกตั้งโดยทั่วไปมีแนวโน้มระมัดระวัง เมื่อเห็นว่าชนชั้นนำแตกแยก และมักมองข้อเสนอของประชามติว่าเป็นความเสี่ยง จึงลงคะแนนไม่เห็นชอบ
ด้วยเหตุนี้ หนังสือเล่มนี้จึงชี้ว่า ปัจจัยด้านความแตกแยกของชนชั้นนำเป็นเหตุผลสำคัญที่อธิบายได้ว่าทำไมประชามติว่าด้วยรัฐธรรมนูญในหลายประเทศมักไม่ผ่านความเห็นชอบ
ตัวอย่างเช่น การออกเสียงประชามติรัฐธรรมนูญในออสเตรเลียหลายครั้งไม่ผ่านความเห็นชอบ เนื่องจากพรรคฝ่ายค้านไม่สนับสนุนข้อเสนอของรัฐบาล ไม่ว่าเนื้อหาจะเป็นอย่างไรก็ตาม อีกกรณีหนึ่งคือการออกเสียงประชามติเรื่องเอกราชในรัฐควิเบก (Quebec) ประเทศแคนาดา ปี 1995 ซึ่งผลออกมาอย่างเฉียดฉิว โดยฝ่าย “ไม่เห็นชอบ” มีมากกว่าเพียงเล็กน้อยที่ 50.6%
ส่วนหนึ่งเป็นเพราะชนชั้นนำนอกขบวนการแบ่งแยกสามารถระดมพลังต่อต้านได้อย่างมีประสิทธิภาพ ในทำนองเดียวกัน การออกเสียงประชามติที่เกี่ยวข้องกับสนธิสัญญาสหภาพยุโรป เช่น ที่เดนมาร์กในปี 1992 และไอร์แลนด์ในปี 2008 แสดงให้เห็นว่า แม้ในช่วงแรกพรรคการเมืองมีความเห็นแตกแยก แต่ท้ายที่สุดเมื่อชนชั้นนำทางการเมืองสามารถรวมตัวกันสนับสนุนร่างที่แก้ไขแล้ว ประชามติก็ได้รับความเห็นชอบจากประชาชน
4. การรณรงค์และอิทธิพลของสื่อ
ข้อค้นพบสำคัญในหนังสือเล่มนี้ชี้ให้เห็นว่า ประชามติมักถูกจัดขึ้นเพื่อตัดสินใจในประเด็นที่มีความซับซ้อนหรือมีลักษณะทางเทคนิคสูง ไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญ สนธิสัญญาระหว่างประเทศ หรือข้อตกลงทางการค้า ซึ่งเป็นเรื่องที่ผู้มีสิทธิออกเสียงส่วนใหญ่ไม่สามารถศึกษารายละเอียดได้ครบถ้วน ด้วยเหตุนี้ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจึงมักอาศัยตัวชี้นำอย่างง่าย เช่น สโลแกน สัญลักษณ์ เรื่องเล่าที่ถูกนำเสนอผ่านสื่อ ตลอดจนท่าทีของชนชั้นนำทางการเมือง
ดังนั้น ผลลัพธ์ของประชามติมักขึ้นอยู่กับว่า ประเด็นนั้นถูกนำเสนอ อย่างไรในเวทีสาธารณะ มากกว่าจะขึ้นอยู่กับข้อดี–ข้อเสียทางเทคนิคของเนื้อหาจริง การรณรงค์จึงมักเปลี่ยนจากการอภิปรายเชิงเหตุผลทางเทคนิค ไปสู่การต่อสู้ในเชิงศีลธรรม อัตลักษณ์ ความไว้วางใจ หรือการปลุกเร้าเชิงอารมณ์และสัญลักษณ์ ซึ่งมักมีพลังโน้มน้าวมากกว่าข้อถกเถียงเชิงเหตุผลเพียงอย่างเดียว ขณะเดียวกัน บทบาทของสื่อก็มีความสำคัญอย่างยิ่งในการขยายการนำเสนอ โดยเฉพาะในสังคมที่มีการแบ่งขั้วทางการเมืองสูง
ตัวอย่างเช่น กรณี Brexit ในปี 2016 ฝ่ายที่สนับสนุนการอยู่ในสหภาพยุโรปพยายามนำเสนอให้เป็นเรื่องอธิปไตยและอัตลักษณ์ ขณะที่ฝ่ายที่รณรงค์ให้ออกจากสหภาพยุโรปเลือกใช้คำง่าย ๆ อย่าง Take Back Control เพื่อปลุกเร้าอารมณ์และความรู้สึกของประชาชน จนท้ายที่สุดทำให้ข้อเสนอให้ออกจากสหภาพยุโรปได้รับชัยชนะ
ในทำนองเดียวกัน ประชามติเรื่องข้อตกลงสันติภาพในโคลัมเบียปี 2016 ฝ่ายรัฐบาล นำเสนอประเด็นว่าเป็นการยุติความขัดแย้งที่ยืดเยื้อมาหลายทศวรรษ แต่ฝ่ายต่อต้านสามารถนำเสนอใหม่ว่าเป็นการเอาใจผู้ก่อการร้ายผลลัพธ์จึงออกมาอย่างเฉียดฉิว โดยข้อเสนอของรัฐบาลพ่ายแพ้ไปในที่สุด
5. การรับรองความชอบธรรมแก่ผู้นำ
หลายครั้งที่มีการจัดประชามติ ผลลัพธ์ไม่ได้สะท้อนการตัดสินใจในประเด็นนั้น ๆ โดยตรง หากแต่ถูกทำให้กลายเป็นเสมือน “การเลือกตั้งครั้งที่สอง” ในฐานะกลไกส่งสัญญาณความพึงพอใจหรือความไม่พอใจต่อรัฐบาลที่ดำรงอำนาจอยู่ในขณะนั้น นั่นหมายความว่า ประเด็นทางเทคนิคของการออกเสียงประชามติมักถูกกลบด้วยความรู้สึกและทัศนคติที่ประชาชนมีต่อรัฐบาล พรรคการเมือง และผู้นำทางการเมือง
ในแง่นี้ ประชามติมักถูกดูดกลืน ไปกับความขัดแย้งทางการเมืองที่ดำรงอยู่ แทนที่จะเป็นการสะท้อนเจตจำนงของประชาชนโดยตรง ส่งผลให้ประชามติทำหน้าที่เสมือนช่องทางการลงมติไว้วางใจหรือไม่ไว้วางใจรัฐบาลและชนชั้นนำทางการเมืองมากกว่า
ตัวอย่างเช่น กรณีประชามติในออสเตรเลีย งานศึกษาหลายชิ้นที่อ้างอิงในหนังสือเล่มนี้ชี้ว่าผลลัพธ์ของการออกเสียงมักขึ้นอยู่กับความนิยมของรัฐบาล มากกว่าการพิจารณาเนื้อหาของข้อเสนอโดยตรง ในทำนองเดียวกัน การออกเสียงประชามติที่เกี่ยวข้องกับสนธิสัญญาของสหภาพยุโรปก็มักถูกใช้เป็นเครื่องมือในการ “ลงโทษรัฐบาล” มากกว่าการตัดสินใจเชิงเนื้อหาเรื่องการรวมกลุ่มยุโรป ส่วนกรณี Brexit ปี 2016 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยไม่ได้มองว่าประชามติเป็นเพียงเรื่องสถานะสมาชิกสหภาพยุโรป หากแต่เป็นการสะท้อนความไม่ไว้วางใจต่อชนชั้นนำทางการเมือง ทัศนคติต่อผู้อพยพ และการประท้วงเชิงสัญลักษณ์ต่อผู้มีอำนาจ
ขณะที่ประชามติว่าด้วยข้อตกลงสันติภาพโคลัมเบียในปี 2016 แม้คำถามจะเกี่ยวข้องโดยตรงกับข้อตกลงสันติภาพระหว่างรัฐบาลกับกลุ่มกบฏ FARC แต่ผู้มีสิทธิออกเสียงจำนวนไม่น้อยกลับใช้การลงประชามติครั้งนี้เป็นช่องทางแสดงความไม่พอใจต่อประธานาธิบดีและรัฐบาล
6. การมีส่วนร่วมของประชาชน
ข้อค้นพบจากงานศึกษานี้บ่งชี้ว่า อัตราการออกมาใช้สิทธิลงประชามติมีผลต่อทั้งผลลัพธ์และความชอบธรรมของกระบวนการ หากมีผู้มาใช้สิทธิในสัดส่วนสูง ย่อมสะท้อนถึงการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางและช่วยเพิ่มความชอบธรรมให้กับผลประชามติ ในทางกลับกัน อัตราการใช้สิทธิที่ต่ำย่อมบั่นทอนความชอบธรรมของผลลัพธ์ ที่สำคัญ อัตราการใช้สิทธิไม่ใช่เพียงตัวเลข แต่ยังสะท้อนถึง “ใคร” เป็นผู้เข้ามามีส่วนร่วม และกระบวนการนั้นมีลักษณะ “ครอบคลุม” หรือ “กีดกัน” เพียงใด
ตัวอย่างเช่น ในสวิตเซอร์แลนด์ แม้อัตราการออกมาใช้สิทธิมักอยู่เพียง 40–50% แต่ด้วยการจัดประชามติอย่างสม่ำเสมอ ความชอบธรรมจึงไม่ถูกตั้งคำถามมากนัก แม้จะมีผู้มาใช้สิทธิจำนวนไม่มาก ขณะที่ในโคลอมเบีย การลงประชามติว่าด้วยข้อตกลงสันติภาพมีผู้ออกมาใช้สิทธิ 37% และข้อเสนอถูกปฏิเสธอย่างเฉียดฉิว ส่งผลให้เกิดข้อกังขาต่อความชอบธรรมและยืดเยื้อความขัดแย้งทางการเมืองที่ดำรงอยู่มายาวนาน
บทเรียนสำหรับประเทศไทย
จากกรณีศึกษาการออกเสียงประชามติในหลายประเทศทั่วโลกที่นำเสนอในบทความนี้ จะเห็นได้ว่าประชามติมิใช่เพียงกระบวนการตัดสินใจในประเด็นนั้น ๆ โดยตรง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเป็นประเด็นที่มีความซับซ้อนสูง เช่น รัฐธรรมนูญ หรือข้อตกลงระหว่างประเทศ ซึ่งผู้มีสิทธิออกเสียงส่วนใหญ่ไม่อาจศึกษารายละเอียดเชิงเทคนิคได้อย่างถี่ถ้วนและรอบด้าน การตัดสินใจจึงมักได้รับอิทธิพลจากปัจจัยทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง หรือแม้กระทั่งอารมณ์ความรู้สึก มากกว่าการถกเถียงอย่างมีเหตุมีผลในประเด็นนั้นโดยตรง
ด้วยเหตุนี้ กระบวนการประชามติจึงเปรียบเสมือน “เหรียญสองด้าน” ที่ทั้งสะท้อนเจตจำนงของประชาชน และในขณะเดียวกันก็อาจถูกกำหนดโดยบริบททางการเมืองและสังคมรอบข้าง ซึ่งจำเป็นต้องพิจารณาอย่างรอบคอบทุกครั้งก่อนนำมาใช้เป็นกลไกตัดสินใจสาธารณะ
นอกเหนือจากการกำหนดคำถามประชามติให้ชัดเจน และการจัดกระบวนการให้มีความโปร่งใสในทุกขั้นตอน หลักการพื้นฐานที่สำคัญของการออกเสียงประชามติ คือ ต้องเป็นกระบวนการที่เสรี ผู้มีสิทธิเลือกตั้งต้องได้รับข้อมูลรอบด้านเกี่ยวกับผลดี–ผลเสียของแต่ละทางเลือก และบรรยากาศทางการเมืองต้องเปิดกว้างเพียงพอให้เกิดการถกเถียงและการอภิปรายอย่างกว้างขวาง ทั้งฝ่ายสนับสนุนและฝ่ายคัดค้านควรมีเสรีภาพเต็มที่ในการแสดงความคิดเห็น การรณรงค์ และการมีส่วนร่วม
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเด็นการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และการยกเลิกบันทึกความเข้าใจ (MoU) กับกัมพูชา ล้วนเป็นเรื่องที่มีความซับซ้อนสูงและส่งผลกระทบต่อโครงสร้างทางการเมืองของประเทศและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศทั้งในระยะสั้นและระยะยาว การให้ข้อมูลต่อสาธารณชนเกี่ยวกับผลลัพธ์ที่เป็นไปได้ในแต่ละทางเลือกจึงเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่ง เพื่อให้การตัดสินใจผ่านประชามติมีความหมายและความชอบธรรมอย่างแท้จริง
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
