บริหารงานภาครัฐ
บทความนี้มุ่งนำเสนอมุมมองเปรียบเทียบเกี่ยวกับรัฐบาลเสียงข้างน้อย ทั้งในด้านลักษณะและกลไกการทำงาน ความสามารถในการผลักดันนโยบาย ตลอดจนระดับความพร้อมในการรับผิดทางการเมือง ผ่านงานศึกษาทางวิชาการ เพื่อนำไปสู่การถอดบทเรียนสำคัญสำหรับประเทศไทยว่า รัฐบาลเสียงข้างน้อยควรดำรงอยู่และตอบสนองต่อความคาดหวังของประชาชนได้อย่างไร
รัฐบาลเสียงข้างน้อยคืออะไร ทำงานอย่างไร
ในบทความเรื่อง Minority Governments in Western Democracies ของ Valentine Herman และ John Pope ซึ่งตีพิมพ์ใน British Journal of Political Science เมื่อปี ค.ศ. 1973 และนับเป็นหนึ่งในงานศึกษาทางวิชาการชิ้นแรก ๆ เกี่ยวกับรัฐบาลเสียงข้างน้อยในยุโรปตะวันตก 12 ประเทศ
ผู้เขียนได้ให้ความหมายของ “รัฐบาลเสียงข้างน้อย” ว่าเป็นรัฐบาลที่พรรคการเมืองหรือแนวร่วมพรรคการเมืองมีจำนวนที่นั่งในสภานิติบัญญัติน้อยกว่ากึ่งหนึ่งของทั้งหมด รัฐบาลเสียงข้างน้อยอาจประกอบด้วยพรรคเดียวหรือหลายพรรค และอาจอยู่ในรูปแบบที่มีหรือไม่มีการสนับสนุนจากพรรคการเมืองอื่นที่ไม่ได้เข้าร่วมในคณะรัฐมนตรีก็ได้
ในงานศึกษาชิ้นนี้ Herman และ Pope อธิบายสาเหตุของการเกิดขึ้นของรัฐบาลเสียงข้างน้อยไว้ 5 ประการ ได้แก่
- ปัจจัยทางวัฒนธรรมและสถาบัน ที่ไม่สนับสนุนการจัดตั้งรัฐบาลผสม โดยมีธรรมเนียมการเป็นรัฐบาลพรรคเดียว เมื่อล้มเหลวในการได้เสียงข้างมากจึงยอมรับรัฐบาลเสียงข้างน้อยได้ เช่น ในแคนาดาและไอร์แลนด์
- ระบบพรรคการเมืองที่แตกกระจาย ทำให้ไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างมากที่มีเสถียรภาพได้ เช่น ฝรั่งเศสในยุคสาธารณรัฐที่ 4 และฟินแลนด์
- รัฐบาลชั่วคราว จัดตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่เพียงช่วงสั้นๆ จนกว่าจะมีการเลือกตั้งหรือปฏิรูปรัฐธรรมนูญสำเร็จ เช่น ไอซ์แลนด์ในปี 1958–1959
- การล่มสลายของรัฐบาลผสม โดยที่พรรคใดพรรคหนึ่งยังคงดำรงตำแหน่งรัฐบาลต่อไปจนกว่าจะมีการจัดตั้งข้อตกลงใหม่ เช่น นอร์เวย์ในปี 1963
- การเกือบได้เสียงข้างมาก เมื่อพรรคที่ครองที่นั่งมากที่สุดเกือบได้เสียงข้างมาก จึงเลือกจัดตั้งรัฐบาลเสียงข้างน้อย เช่น ออสเตรียในปี 1970 และเดนมาร์กในปี 1960
รัฐบาลเสียงข้างน้อยไม่สามารถครองเสียงข้างมากในสภาได้โดยลำพัง จึงจำเป็นต้องอาศัยเสียงสนับสนุนจากพรรคที่ไม่ได้ร่วมรัฐบาล โดยมากมาจากพรรคขนาดกลางหรือขนาดเล็ก โดยเฉพาะในช่วงการลงมติสำคัญ เช่น การลงมติไว้วางใจหรือการให้ความเห็นชอบกฎหมายงบประมาณ การสนับสนุนดังกล่าวมักเป็นแบบรายประเด็น มากกว่าจะเป็นการสนับสนุนอย่างถาวร พรรคการเมืองบางพรรคอาจเลือกสนับสนุนรัฐบาลเสียงข้างน้อยเพื่อแสดงความรับผิดชอบต่อสาธารณะ หรือเพื่อสร้างบทบาทของตนเองในฐานะ “ผู้จัดตั้ง” หรือ “ผู้โค่นล้ม” รัฐบาล
ลักษณะนี้ทำให้รัฐบาลเสียงข้างน้อยแตกต่างจากรัฐบาลผสมเสียงข้างมาก ซึ่งตั้งอยู่บนข้อตกลงร่วมกันอย่างเป็นทางการ รัฐบาลเสียงข้างน้อยจึงดำรงอยู่ได้ด้วยการเจรจาต่อรองและความอดทนอดกลั้นเป็นหลัก
ทั้งนี้ รัฐบาลเสียงข้างน้อยมักสิ้นสุดลงเมื่อสูญเสียความไว้วางใจจากสภา มีการเลือกตั้งใหม่ หรือขยายตัวเป็นรัฐบาลเสียงข้างมาก
ดังนั้น เสถียรภาพของรัฐบาลเสียงข้างน้อยขึ้นอยู่กับจำนวนที่นั่งที่มีอยู่ ระดับการสนับสนุนจากพรรคการเมืองอื่น ตลอดจนบทบาทของรัฐบาลเสียงข้างน้อยว่าจะเป็นเพียงรัฐบาลชั่วคราวหรือเป็นฐานในการขยายสู่รัฐบาลเสียงข้างมากในอนาคต
รัฐบาลเสียงข้างน้อยกับประสิทธิภาพทางนโยบาย
ถึงแม้ว่าตามหลักการทั่วไปแล้ว รัฐบาลเสียงข้างน้อยมักถูกมองว่าอ่อนแอและขาดประสิทธิภาพเนื่องจากไม่ได้ครองเสียงข้างมากในสภา แต่จากงานศึกษา เรื่อง Portfolio Allocation Patterns and Policy-Making Effectiveness in Minority Coalition Governments โดย Thomas König และ Nick Lin ซึ่งตีพิมพ์ในปี ค.ศ. 2021 ในวารสาร European Journal of Political Research ซึ่งเก็บรวบรวมข้อมูลจากรัฐบาลผสมเสียงข้างน้อยของเดนมาร์ก 13 ชุด ระหว่างปี ค.ศ. 1985–2015 กลับพบว่า ปัจจัยสำคัญที่กำหนดประสิทธิภาพทางนโยบายของรัฐบาลเสียงข้างน้อยมิใช่การมีหรือไม่มีเสียงข้างมากในสภา หากแต่เป็นรูปแบบการจัดสรรตำแหน่งในคณะรัฐมนตรีระหว่างพรรคร่วมรัฐบาลและการอาศัยแรงสนับสนุนจากพรรคที่ไม่มีตำแหน่งในคณะรัฐมนตรี
ทั้งพรรคร่วมรัฐบาลและพรรคสนับสนุนภายนอกต่างมีแรงจูงใจที่จะตรวจสอบร่างกฎหมายเพื่อป้องกันไม่ให้เกิด “การเบี่ยงเบนของรัฐมนตรี” ที่ผลักดันผลประโยชน์ของพรรคตนเองแทนที่จะยึดตามข้อตกลงร่วม ซึ่งมักนำไปสู่ความล่าช้าและการตรวจสอบเข้มข้นในชั้นกรรมาธิการ
อย่างไรก็ตาม งานศึกษานี้ยังชี้ให้เห็นด้วยว่า หากพรรคที่มีจุดยืนสายกลาง (median party) ไม่ได้เข้าร่วมคณะรัฐมนตรี แต่ถูกจัดวางให้อยู่ระหว่างพรรคร่วมรัฐบาลในพื้นที่ทางนโยบาย ร่างกฎหมายจะเผชิญการตรวจสอบน้อยลง ผ่านความเห็นชอบจากสภาได้รวดเร็วขึ้น และส่งผลให้รัฐบาลเสียงข้างน้อยสามารถสร้างประสิทธิภาพทางนโยบายได้ดีกว่าเดิม
สเปนถือเป็นอีกหนึ่งกรณีศึกษาที่สะท้อนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลเสียงข้างน้อยกับประสิทธิภาพทางนโยบายได้อย่างชัดเจน ในหนังสือ Why Minority Governments Work: Multilevel Territorial Politics in Spain โดย Bonnie N. Field (2016) ชี้ให้เห็นมิติอีกด้านหนึ่งของรัฐบาลเสียงข้างน้อยซึ่งมักถูกมองว่าอ่อนแอและขาดเสถียรภาพ ทว่าประสบการณ์ของสเปนตั้งแต่ทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา กลับแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลเสียงข้างน้อยสามารถดำเนินงานได้อย่างมีศักยภาพใกล้เคียงรัฐบาลเสียงข้างมาก ทั้งในด้านการออกกฎหมาย การดำรงตำแหน่ง และการรักษาความนิยมทางการเมือง
ตัวอย่างเช่น รัฐบาลเสียงข้างน้อยระหว่างปี 1993–1996, 1996–2000 และ 2004–2011 ต่างได้รับการสนับสนุนจากพรรคการเมืองภูมิภาคในการผ่านร่างงบประมาณและกฎหมายสำคัญผ่านการเจรจาต่อรองและการสร้างพันธมิตร กลไกของรัฐสภาสเปนเอง เช่น การลงมติไม่ไว้วางใจแบบสร้างสรรค์และอำนาจกำหนดวาระ ทำให้รัฐบาลเสียงข้างน้อยมีอำนาจต่อรองทางการเมืองมากขึ้น
ขณะเดียวกันโครงสร้างการปกครองแบบหลายระดับยังเปิดพื้นที่ต่อรอง โดยที่พรรคการเมืองระดับชาติมุ่งเน้นเป้าหมายในการบริหารประเทศ ส่วนพรรคการเมืองภูมิภาคต้องการผลประโยชน์และนโยบายที่เพิ่มความเป็นอิสระ เมื่อเป้าหมายเหล่านี้สามารถประสานกันได้ รัฐบาลเสียงข้างน้อยจึงสามารถสร้างข้อตกลงทั้งแบบเป็นทางการและไม่เป็นทางการเพื่อขับเคลื่อนการปกครองได้อย่างต่อเนื่อง กรณีของสเปนจึงเป็นหลักฐานสำคัญที่ท้าทายสมมติฐานดั้งเดิมว่าการไม่มีเสียงข้างมากในรัฐสภาจะนำไปสู่ความล้มเหลวด้านประสิทธิภาพทางนโยบาย
รัฐบาลเสียงข้างน้อยกับความพร้อมรับผิด
ความพร้อมรับผิด (Accountability) ถือเป็นหลักการพื้นฐานของรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตย โดยเฉพาะภายใต้รัฐบาลเสียงข้างน้อยที่คำถามว่า “ใครต้องรับผิดชอบ” เป็นประเด็นสำคัญ ในบทความเรื่อง Captives No Longer, but Servants Still? Contract Parliamentarism and the New Minority Governance in Sweden and New Zealand ของ Tim Bale และ Torbjörn Bergman ในวารสาร Government and Opposition ชี้ให้เห็นว่าความพร้อมรับผิดในรัฐบาลเสียงข้างน้อยที่ตั้งขึ้นผ่าน “ข้อตกลงร่วมกัน” มีทั้งความซับซ้อนและปัญหา การจัดทำข้อตกลงสนับสนุนอย่างเป็นทางการที่เป็นลายลักษณ์อักษร เปิดเผยต่อสาธารณะ และมีรายละเอียดชัดเจนช่วยเพิ่มความโปร่งใส โดยทำให้ประชาชนเห็นพันธะทางนโยบายระหว่างพรรครัฐบาลกับพรรคสนับสนุนจากภายนอก
แต่ในอีกด้านหนึ่ง ข้อตกลงดังกล่าวกลับทำให้ความรับผิดชอบไม่ชัดเจน เนื่องจากพรรครัฐบาลสามารถอาศัยเสียงสนับสนุนเพื่อความอยู่รอดทางการเมือง ขณะเดียวกันก็ผลักภาระของมาตรการหรือนโยบายที่ไม่เป็นที่นิยมไปยังพรรคสนับสนุน ซึ่งมักถูกมองว่าเป็นเพียง “ผู้รับใช้” ที่มีบทบาทจำกัดและไม่มีตำแหน่งในคณะรัฐมนตรี ส่งผลให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่แน่ใจว่าควรถือใครเป็นผู้รับผิดชอบต่อผลลัพธ์ทางนโยบาย
นอกจากนี้ การทำข้อตกลงยังสร้างเสถียรภาพแก่รัฐบาลเสียงข้างน้อย แต่ก็ลดโอกาสของประชาชนในการ “เปลี่ยนขั้ว” รัฐบาล และอาจทำให้รัฐบาลถูกมองว่าอยู่ในสถานะถูกตัดขาดจากความพร้อมรับผิดในการเลือกตั้ง โดยเปลี่ยนจากการเปิดพื้นที่ทางเลือกเชิงประชาธิปไตยไปสู่การสถาปนาความต่อเนื่องทางอำนาจมากกว่า
ในบทความเรื่อง Punishing the pseudo-opposition: Accountability under a minority government โดย Ida B. Hjermitslev ตีพิมพ์ใน European Journal of Political Research ปี 2024 ชี้ให้เห็นว่า ในรัฐบาลเสียงข้างน้อย ความรับผิดชอบทางการเมืองไม่ได้จำกัดอยู่เพียงพรรคที่มีตำแหน่งในคณะรัฐมนตรีเท่านั้น แต่ยังครอบคลุมไปถึงพรรคการเมืองที่ให้การสนับสนุนรัฐบาลโดยไม่ได้มีตำแหน่งในคณะรัฐมนตรีด้วย
พรรคเหล่านี้แม้จะถูกจัดว่าเป็นฝ่ายค้านในเชิงรูปแบบ แต่กลับมีบทบาทที่กำกวม กล่าวคือเป็นฝ่ายค้านอย่างเป็นทางการ แต่ขณะเดียวกันก็มีส่วนรับผิดชอบต่อการดำรงอยู่ของรัฐบาลและผลลัพธ์ทางนโยบาย
จากการใช้ข้อมูลของโครงการ Comparative Study of Electoral Systems ศึกษารัฐบาลเสียงข้างน้อยในหลายประเทศ 97 ชุดใน 25 ปีที่ผ่านมา งานวิจัยนี้พบว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้งตระหนักถึงความเชื่อมโยงนี้อย่างชัดเจน หากไม่พึงพอใจกับผลงานของรัฐบาล ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมักจะรู้สึกไม่ชอบหรือมีทัศนคติในทางลบต่อพรรคที่สนับสนุนรัฐบาลแต่ไม่ได้อยู่ในคณะรัฐมนตรี และมีแนวโน้มอย่างมีนัยสำคัญที่จะไม่ลงคะแนนให้
กล่าวอีกนัยหนึ่ง พรรคสนับสนุนเหล่านี้ไม่สามารถหลีกเลี่ยงการถูกตัดสินจากผลงานในอดีตได้เพียงเพราะไม่ได้ถือครองตำแหน่งในรัฐบาล ตรงกันข้าม พรรคเหล่านี้กลับถูกจัดกลุ่มเข้าด้วยกันกับพรรครัฐบาล และต้องร่วมกันรับทั้งเครดิตและความผิดพลาด
ข้อค้นพบนี้ท้าทายสมมติฐานดั้งเดิมที่ว่าพรรคที่สนับสนุนโดยไม่มีตำแหน่งในคณะรัฐมนตรี สามารถแสวงหาการมีอิทธิพลทางนโยบายโดยไม่ต้องแลกกับต้นทุนในการเลือกตั้ง อีกทั้งยังสร้างข้อกังวลต่อประชาธิปไตยว่า การที่เส้นแบ่งระหว่างรัฐบาลกับฝ่ายค้านเลือนราง อาจทำให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งขาดความสามารถในการมองเห็นทางเลือกทางการเมืองที่ชัดเจนได้
บทเรียนสำหรับประเทศไทย
จากประสบการณ์ของหลายประเทศที่ได้นำเสนอในบทความนี้ จะเห็นได้ว่ารัฐบาลเสียงข้างน้อยมิใช่เรื่องผิดปกติ หากแต่เป็นส่วนหนึ่งของพลวัตทางการเมืองที่พบได้ทั่วไปในระบอบประชาธิปไตย
รัฐบาลลักษณะนี้แม้จะขาดเสียงข้างมากในสภาและดูเหมือนเปราะบาง แต่ก็สามารถดำรงอยู่ได้ หากมีการจัดวางกลไกสนับสนุนที่เหมาะสมจากพรรคการเมืองอื่น โดยเฉพาะการอาศัยเสียงจากพรรคขนาดกลางหรือขนาดเล็กในประเด็นสำคัญ ไม่ว่าจะเป็นการลงมติไว้วางใจหรืองบประมาณ
ปัจจัยสำคัญประการหนึ่งคือ ความโปร่งใสของข้อตกลงทางการเมือง หลายประเทศได้สร้างบรรทัดฐานให้การสนับสนุนรัฐบาลเสียงข้างน้อยต้องอยู่บนเงื่อนไขที่สาธารณชนรับรู้ได้ ผ่านข้อตกลงที่เป็นลายลักษณ์อักษร เปิดเผยต่อสังคม และมีรายละเอียดชัดเจน ไม่เพียงแต่ช่วยเพิ่มความชัดเจนว่าใครต้องรับผิดชอบต่อผลลัพธ์ทางนโยบาย แต่ยังเปิดโอกาสให้ประชาชนและสื่อมวลชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบได้โดยตรง
นอกจากนี้ ข้อตกลงที่โปร่งใสยังช่วยป้องกันไม่ให้พรรคการเมืองต่าง ๆ ผลักภาระนโยบายที่ไม่เป็นที่นิยมให้กันไปมาโดยไม่รับผิดชอบ สำหรับประเทศไทย แม้การทำข้อตกลงลักษณะนี้จะยังเป็นเรื่องใหม่ แต่เมื่อได้ริเริ่มแล้ว ก็จะถือเป็นการสร้างบรรทัดฐานทางการเมืองไทย และจะช่วยเสริมสร้างวัฒนธรรมทางการเมืองแบบเปิดเผยและโปร่งใสต่อสาธารณชน ในระยะยาวต่อไป
อีกประเด็นที่ควรตระหนักคือ รัฐบาลเสียงข้างน้อยในบริบทไทยปัจจุบันมีลักษณะเฉพาะกิจ โดยจัดตั้งขึ้นเพื่อคลี่คลายวิกฤตทางการเมืองและปูทางไปสู่การยุบสภาและการเลือกตั้งครั้งใหม่ แม้จะถูกมองว่าเป็นรัฐบาลชั่วคราว แต่ก็ไม่อาจหลีกเลี่ยงความรับผิดชอบต่อสังคม ทั้งในเชิงการตัดสินใจเชิงนโยบายและผลลัพธ์ที่ตามมา
ขณะเดียวกัน พรรคการเมืองที่เลือกให้การสนับสนุนรัฐบาล แม้ไม่ได้มีตำแหน่งในคณะรัฐมนตรี ก็ไม่อาจปฏิเสธความพร้อมรับผิดได้ เพราะการสนับสนุนนั้นคือเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้รัฐบาลสามารถดำรงอยู่ได้ ประสบการณ์จากต่างประเทศชี้ชัดว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งมักมองพรรคสนับสนุนว่าเป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาลไม่ต่างจากพรรคร่วมคณะรัฐมนตรี
ดังนั้น ในบริบทไทย พรรคเหล่านี้ย่อมต้องแบกรับทั้งเครดิตและต้นทุนทางการเมืองจากผลงานของรัฐบาลเสียงข้างน้อยไปพร้อมกันด้วย
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
