บริหารงานภาครัฐ
แทบทุกรัฐบาล ไม่ว่าจะมาจากขั้วไหน จะมีนโยบายที่ดี และนโยบายที่ถูกตั้งคำถามถึงผลลัพธ์และความคุ้มค่าแต่กลับถูกนำมาใช้ซ้ำแล้วซ้ำอีก ขณะที่บางนโยบายก็ถูกพูดถึงซ้ำแล้วซ้ำเล่า แต่กลับไม่เคยถูกผลักดันออกมาใช้ได้อย่างเป็นรูปธรรม
เวลาคิดถึง “นโยบายสาธารณะ” มีคำถามสำคัญคือ ทำไมเราถึงเห็นนโยบายที่ดูใช้การไม่ได้ แต่ยังถูกนำมาใช้เต็มไปหมด ทั้งที่ควรถูกยกเลิกไปแล้ว ?
หนึ่งปัจจัยสำคัญที่เป็นเงื่อนไขและมีความสำคัญมากคือ “ความคิดเชิงนโยบาย” (Policy Idea) ที่อยู่เบื้องหลัง เพราะเป็นตัวกำหนดความคิดเกี่ยวกับที่มาของปัญหา และทางเลือกที่สำคัญว่าจะหาทางออกให้กับปัญหานั้นๆ ได้อย่างไร
ปัญหาคือที่ผ่านมา ความคิดเชิงนโยบายนั้น มีอายุยาวนานเกินชั่วอายุคน ไม่ถูกกำหนดจุดสิ้นสุด ขณะเดียวกันผู้มีอำนาจมักสร้างความชอบธรรมและความสมเหตุสมผลให้กับการทำนโยบายสาธารณะ โดยอ้างอิงหลักคิดบางอย่างที่เชื่อว่าทำแล้วได้ผล แต่ในความเป็นจริงแล้ว “ความคิด” ที่อยู่เบื้องหลังนโยบาย สามารถเป็นได้ทั้งตัว “ขัดขวาง” หรือ “ส่งเสริม” การทำนโยบายสาธารณะที่ดีได้พอๆกัน
ผศ.ธีรพัฒน์ อังศุชวาล ภาควิชาสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล
หลายนโยบาย มีความคิดที่ล้มเหลวในเชิงผลลัพธ์ เพราะไม่ตอบโจทย์เป้าหมายของการทำนโยบายนั้น แต่แม้ดูใช้การไม่ได้ และควรตายไปแล้ว กลับยังคงถูกพูดถึง และยังคงตามมาหลอกหลอนเราในทุกการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง ไม่ต่างจาก “ผีดิบ” ที่เราใช้แทนคำเรียกว่า “ซอมบี้ไอเดีย” (Zombie Idea)
แต่อีกด้าน ก็มี “ความคิดดี ๆ” ในเชิงนโยบายที่ดูใช้การได้ มักถูกหยิบยกขึ้นมาอ้างอิงและพูดถึงในทุกช่วงเวลา แต่กลับไม่เคยถูกผลักดันออกมาใช้เป็นนโยบายได้จริง หรือเป็นความคิดที่มีแนวโน้มในการสร้างความสำเร็จ แต่เมื่อนำมาทำ กลับเป็นไปไม่ได้ในทางเทคนิคหรือเงื่อนไขทางการเมือง ไม่ก็ถูกขัดขวางไว้ด้วย “ซอมบี้ไอเดีย” ที่มีอยู่ จึงไม่สามารถแทรกเข้ามาแทนที่นโยบายเดิม ๆได้ ความคิดในรูปแบบที่ว่านี้ ไม่ต่างจาก “ผี” ที่ไม่เคยถูกทำให้มีชีวิต มีตัวตนได้จริง ที่เรียกว่า “โกสต์ ไอเดีย” (Ghost Idea)
ทั้ง “ซอมบี้” ที่ฆ่าไม่ตาย และ “ผีที่ล่องลอย” ไม่เคยมีชีวิตได้จริง ทั้งสองตัวนี้เองที่เป็นผีที่มีอยู่ในนโยบายสาธารณะในบ้านเรามาอย่างยาวนาน
นโยบายอะไร ซ่อนไว้ด้วยผี ?
ผศ.ธีรพัฒน์ อังศุชวาล ภาควิชาสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล ขอยกตัวอย่างให้เห็นภาพ โดยเริ่มจาก นโยบายที่สร้างผลที่คาดหวังไม่ได้ แต่ยังคงอยู่ เช่น
นโยบายงดแจกถุงพลาสติก กระตุ้นให้ผู้บริโภคลดการใช้พลาสติก แก้ปัญหาสิ่งแวดล้อม ที่ทำต่อเนื่องมาตั้งแต่เกิดสถานการณ์ระบาดโควิด-19 ด้านหนึ่งอาจได้ผลดีในการปรับพฤติกรรมทำให้เกิดการใช้ซ้ำ แต่อาจไม่ตอบเป้าหมายเพราะปริมาณขยะพลาสติกหลักๆ มาจากผู้ผลิตรายใหญ่ แนวคิดนี้กำลังทำให้คนมองโลกในแง่ดี แต่เป็นการผลักภาระให้ผู้บริโภคแบกรับขณะที่ผู้ผลิตรายใหญ่ได้ประโยชน์ ทั้งที่ควรเป็นการแก้ปัญหาที่โครงสร้างการผลิต
หรือตัวอย่าง นโยบายการศึกษา ที่ออกแบบการสร้างความภาคภูมิใจในชาติผ่านแบบเรียนประวัติศาสตร์ และค่านิยมต่างๆ ด้วยวิธีการให้เด็กเรียนรู้ผ่านการท่องจำจากแบบเรียน อาจไม่ทำให้เกิดความเข้าใจ และไม่ตอบโจทย์การศึกษาในยุคใหม่ที่เปลี่ยนผ่านเข้าสู่ยุคข้อมูลข่าวสารที่หลากหลายและสามารถเข้าถึงได้ง่าย แต่นโยบายนี้ก็ยังถูกนำกลับมาใช้อยู่เรื่อย ๆ
อีกตัวอย่างคือ นโยบายการดูแลรักษาความสุขหรือสภาพจิตใจ โดยทำให้เป็นเรื่องส่วนบุคคล มุ่งเน้นไปที่การทำสมาธิ ปรับจิตใจ แต่ในความเป็นจริง เมื่อต้องอยู่ในสภาพแวดล้อมที่เต็มไปด้วยความกดดันและความเครียด การจราจรหนาแน่น สภาพบ้านเมืองที่แย่ นโยบายที่ทำให้คนต้องมองโลกในแง่บวก จะกลายเป็นความโหดร้าย เพราะไม่ได้ออกแบบเชิงระบบที่ปรับเปลี่ยนเชิงปัจเจกและโครงสร้างไปพร้อมกัน แต่ถึงแม้วิธีคิดในการบอกให้คนข่มใจอยู่เสมอ จะไม่นำไปสู่เป้าหมายหรือผลลัพธ์ที่ต้องการ แต่นโยบายที่มีเบื้องหลังวิธีคิดแบบนี้ก็ยังวนเวียนกลับมาอยู่เสมอ
ถ้ามองให้กว้างขึ้น ไปถึงนโยบายเศรษฐกิจ หนึ่งซอมบี้ไอเดียที่ใหญ่มากคือแนวคิดในการ “ลดการเก็บภาษีจากคนรวย” หรืององค์กรธุรกิจขนาดใหญ่ เป้าหมายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยความเชื่อว่าการลดการเก็บภาษีจะทำให้เกิดการลงทุนมากขึ้น แต่ความเป็นจริงกลับยิ่งไปถ่างช่องว่างของรายได้และความเหลื่อมล้ำ ทำให้คนรวยยิ่งรวยกว่าเดิม และคนจนก็ยิ่งจนลงไปอีก
หรือแม้แต่ นโยบายการแจกเงิน โดยภาครัฐ ผ่านรูปแบบโครงการต่าง ๆ ที่มีมาหลายยุคสมัย หากตอบโจทย์การกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้นก็ไม่มีปัญหา แต่หากผลประโยชน์ไปตกกับผู้ค้า หรือกิจการรายใหญ่ หรือถ้าทำไปแล้วไม่ตอบโจทย์เป้าหมายในการแก้ปัญหาในระยะยาว แม้จะได้รับผลตอบรับที่ดีทางการเมือง แต่ก็เป็นนโยบายที่ไม่ได้ผลลัพธ์ที่ตรงเป้าหมาย
เหล่านี้เป็นตัวอย่างของ “ซอมบี้ไอเดีย” ที่ยังไม่ตาย และยังวนเวียนหลอกหลอนเราอยู่เป็นระยะ
ผศ.ธีรพัฒน์ อังศุชวาล ภาควิชาสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล
แล้วถ้ามาดู “ผีที่ไม่เคยมีตัวตน” บ้าง เราเห็นอะไร ?
หนึ่งนโยบายใหญ่ ที่ยังไม่ถูกทำให้มีชีวิตได้จริง คือ การกระจายอำนาจ ที่เกิดจากความคิดและความต้องการให้ท้องถิ่นมีอำนาจ พร้อมกับศักยภาพในการจัดการตนเอง แต่ในความเป็นจริงแล้ว ไอเดียนี้ยังไม่เคยถูกทำให้เกิดขึ้นได้เต็ม 100% ในไทย
หรือการผลักดันให้เกิดกฎหมายควบคุมการปล่อยและเคลื่อนย้ายมลพิษ มีเป้าหมายให้โรงงานเปิดเผยข้อมูลการปล่อยมลพิษให้สังคมรับรู้ และยกระดับการควบคุมการปล่อยมลพิษ แต่ก็ยังไม่เคยเกิดได้จริงในทางปฏิบัติ
โดยเฉพาะหนึ่งความหวังใหญ่ของใครหลายคน คือนโยบายรัฐสวัสดิการ ซึ่งเป็นแนวความคิดดีที่ให้รัฐเข้ามาโอบอุ้มประชาชนให้มีโอกาส ช่วยพัฒนาคุณภาพชีวิตให้ดีขึ้นโดยเสมอภาค ที่ผ่านมามีหลายพรรคการเมืองเสนอแนวนโยบายผ่านไอเดียนี้ แต่ก็ยังไม่สามารถผลักดัน หรือถูกแนวคิดซอมบี้ไอเดียขัดขวางไว้ ไม่ให้เกิดขึ้นได้
ทำไม “ซอมบี้” ถึงไม่ตาย ส่วน “ผีใหม่ ๆ” ก็ไม่ได้เกิด
“ผศ.ธีรพัฒน์” อธิบายถึงเหตุ และปัจจัย เพื่อตอบคำถามว่าทำไมไอเดียที่ใช้ไม่ได้ และควรจะตายไปแล้ว ยังกลับมาหลอกหลอนเราอยู่ในหลายนโยบาย ขณะที่ความคิดดี ๆ ที่พูดถึงและถูกนำเสนอในแทบจะทุกช่วงเวลาของการเปลี่ยนผ่านการเมือง ทำไมไม่เคยถูกผลักดันให้เป็นนโยบายที่ทำได้จริง ด้วยเป็นเพราะว่า
- สภาวะเส้นบังคับของนโยบาย : เพราะทุกการตัดสินใจผลักดันนโยบายสาธารณะ จะมี “ต้นทุนมหาศาล” ติดตามมาด้วย ดังนั้นเมื่อต้องการกลับไปแก้ไข หรือยกเลิก จะเกิด “ต้อนทุนย้อนกลับ” ที่สูงมาก เช่น ลงงบประมาณและกำลังคน หรือมีการออกคำสั่งกระจายลงพื้นที่ไปแล้ว ยิ่งนานวัน ยิ่งสะสมต้นทุนมากขึ้นเรื่อย ๆ ทำให้การย้อนกลับไปแก้ หรือ รื้อนโยบายนั้นยิ่งยากขึ้น
- ความเคยชิน และความสะดวกของคนทำนโยบาย : การหาทางออก ทางเลือกในการแก้ปัญหา มักวนเวียนอยู่กับความคุ้นชินเดิมๆ ที่อาจไม่นำไปสู่การแก้ปัญหาที่ต้นตอได้จริง และการติดอยู่กับความสะดวกสบายนี่เอง ที่ทำให้คนกำหนดนโยบาย ไม่ขยับไปหาความคิดแบบใหม่ที่ใช้การได้เข้ามาแก้ปัญหา แนวคิดซอมบี้ไอเดียจึงยังอยู่ได้นาน
- อคติทางความรู้ : ความยึดติดกับความรู้ ความเชี่ยวชาญบางอย่างนำมาสู่การทำนโยบายโดยไม่สนใจว่าจะใช้การได้ หรือยังผลตามที่ตั้งเป้าหมายไว้หรือไม่ ยกตัวอย่าง “อคติเชิงภูมิศาสตร์” ของนโยบายไทย ที่มักมองและค้นหาความสำเร็จของนโยบายในบรรดาประเทศโลกตะวันตกที่พัฒนาแล้ว แต่เมื่อหยิบมาใช้อาจไม่ได้ผลกับบริบทของบ้านเราเสมอไป
- อิงความเชื่อ และความศรัทธาในอุดมการณ์มากกว่าหลักฐาน : บางนโยบายที่เป็นเหตุผลเชิงสัญญะและความคิดความเชื่อเชิงอุดมการณ์ ซึ่งผู้นำทางความคิดหรือผู้มีอำนาจใช้เชื่อมต่อกับกลุ่มคนที่เชื่อในลักษณะพันธมิตรทางการเมือง เมื่อทำไปแล้วไม่ถูกตั้งคำถามหรือมีแรงต้านน้อย เป็นการได้ผลลัพธ์ที่ดีทางการเมือง แต่ไม่ได้ผลลัพธ์ที่ดีในเชิงนโยบาย เป็นการใช้นโยบายเพื่อหลีกเลี่ยงความล้มเหลวและความรับผิดชอบ
- โครงสร้างสังคมที่ถูกจัดลำดับชั้น : รูปธรรมที่เห็นชัดคือ “ระบบราชการ” ซึ่งมีหลายลำดับชั้นจากระดับปฏิบัติไปถึงผู้มีอำนาจตัดสินใจ หากมีความคิดดี ๆ จากระดับกรม หรือ คนทำงานในพื้นที่ กว่าจะส่งขึ้นไปถึงผู้บริหารก็ต้องผ่านตัวกรองหลายชั้นและใช้เวลานาน สุดท้ายผู้มีอำนาจที่มีเวลาในการตัดสินใจน้อยจึงจำเป็นต้องเลือกวิธีการที่ใช้การได้และเคยทำมาแล้ว เพราะเสี่ยงน้อยกว่าหากเทียบกับไอเดียใหม่ที่ยังไม่รู้ว่าจะทำแล้วสำเร็จหรือไม่
- ขาดทางเลือกเชิงความคิดที่ดีกว่า และเป็นไปได้ : เพราะขาดการสนับสนุน และถูกขัดขวางด้วยโครงสร้างและปัจจัยต่างๆ
“มีความคิดดีๆ และข้อเสนอเชิงนโยบายอยู่มากมาย แต่ไม่ถูกยกระดับเป็นนโยบายได้จริง ปัจจัยทางการเมืองมีผลมาก เพราะคนที่มีอำนาจตัดสินใจเชิงนโยบายก็คือคนที่มีอำนาจทางการเมือง การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะมีมากกว่าการทำงานด้านความคิด ต้องผ่านการต่อรองและการผลักดันที่แข็งแรงพอที่จะทำให้เกิดขึ้นได้จริง”
ผศ.ธีรพัฒน์ อังศุชวาล ภาควิชาสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล
ดังนั้น การกำจัดซอมบี้ไอเดียให้หายไป และปลุกโกสต์ไอเดียให้มีชีวิตขึ้นมาได้ จึงไม่ได้อยู่ที่การไปมุ่งค้นหาความคิดดีๆ แต่อยู่ที่การ “ปฏิรูปโครงสร้างการทำนโยบาย” ซึ่งประกอบด้วยกลไกจำนวนมาก
คาถา ปราบซอมบี้ – ปลุกผีให้มีชีวิต
หนึ่งในกลไกที่ถูกคาดหวังให้เป็นคาถาในการกำจัดซอมบี้ไอเดียและปลุกโกสต์ไอเดียให้มีชีวิตอยู่เสมอ คือ “การเลือกตั้ง” เพราะเป็นช่วงเวลาที่เปิดพื้นที่และโอกาสในการแข่งขันนโยบาย ช่วงของการหาเสียงเลือกตั้งจึงเห็นไอเดียดีๆ มากมายถูกนำเสนอ แต่สุดท้ายก็มักถูกดับฝันด้วย “เหตุผลทางการเมือง” ที่กลายเป็นกรงขังให้ความคิดดี ๆ เหล่านั้นไปต่อไม่ได้ ไม่ว่าจะเป็นเพราะขัดแย้งกับคู่แข่ง หรือไม่สอดคล้องกับนโยบายที่เคยเป็นอยู่ หรือไม่ก็ขาดแรงสนับสนุนที่เพียงพอ ขาดพันธมิตรทางการเมือง สุดท้ายก็จะเห็นแต่ความคิดเดิม ๆ ที่ใช้การไม่ได้ บางทีแค่เปลี่ยนชื่อใหม่
“พรรคการเมืองมักค้ำจุนซอมบี้ไอเดียเพื่อชนะเลือกตั้ง และส่งเสริมนโยบายที่เน้นการรวมศูนย์อำนาจ แก้ปัญหาเศรษฐกิจในชีวิตประจำวัน ส่วนการพัฒนานโยบายก็กำหนดจากผู้นำความคิดหรือผู้มีอำนาจในพรรค ไม่เปิดโอกาสให้สมาชิกพรรคหรือประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม ขณะเดียวกันประชาชนก็มีส่วนทำให้ซอมบี้ไอเดียยังคงอยู่ เพราะไม่มีเวลามาคิดทบทวนว่านโยบายมีความครบถ้วนไหมหรือมีข้อเสนอเชิงนโยบายที่ดีกว่า สุดท้ายจึงเป็นเพียงผู้รับนโยบายเท่านั้น”
ผศ.ธีรพัฒน์ อังศุชวาล ภาควิชาสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล
และเมื่อการเลือกตั้งยังไม่นำไปสู่การผลักดันนโยบายที่ดีได้ “ผศ.ธีรพัฒน์” เห็นว่าต้องมีกลไกเพิ่มเติมเข้าไปสนับสนุน ในการปราบ และปลุกผีที่มีอยู่ในนโยบาย เริ่มตั้งแต่
- การออกแบบความเคยชินใหม่ : ด้วยการสร้างนวัตกรรมทางนโยบาย (Policy Innovation) เพื่อให้เกิดบรรทัดฐานและแนวปฏิบัติใหม่ในการทำนโยบายสาธารณะ ให้โกสต์ไอเดียเป็นจริงได้มากขึ้น และลดพลังของซอมบี้ไอเดียลง เป็นการออกแบบนโยบายที่ครบระบบ คิดถึงอนาคต ซึ่งปัจจุบันมีกระบวนการทำ Policy Lab และมีสถาบันด้านนโยบายสาธารณะเป็นกลไกที่ทำหน้าที่นี้ได้มากขึ้น
- สร้างกลไกในการค้นหาทางเลือกที่ดี : เพื่อให้เกิดการเรียนรู้ ถ่ายโอนนโยบาย และนำความคิดที่ดีกว่ามาปรับใช้ในนโยบาย ด้วยการพัฒนา Think Tank ใหม่ ๆ เพื่อไปกำจัดซอมบี้ไอเดียเดิมๆ
- กำหนดจุดจบตั้งแต่เริ่มต้น : ที่ผ่านมานโยบายสาธารณะมีกรอบคิดแค่การนำไปใช้ และการประเมิน โดยไม่รู้ว่านโยบายนั้นจะอยู่ไปถึงเมื่อไหร่ แต่หลักการทำนโยบายสาธารณะที่ดีต้อง “กำหนดจุดจบตั้งแต่เริ่มต้น” (Sunset Vision) ด้วยการบอกอายุขัยของนโยบายผ่านการบัญญัติไว้ในกฎหมาย ซึ่งสามารถต่ออายุออกไป หรือหยุดนโยบายนั้นไว้ก่อนที่จะกลายเป็นซอมบี้ไอเดีย และเปิดทางให้ความคิดใหม่ๆได้เข้ามา
- ต้องมีการสื่อสารนโยบายสาธารณะที่ยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง : นโยบายสาธารณะไม่ควรเป็นเครื่องมือของผู้มีอำนาจในการสื่อสารสิ่งที่ทำไปถึงผู้คน แต่ต้องเป็นการสื่อสารที่ “ยึดคนเป็นศูนย์กลาง” ทำให้ทางเลือกใหม่ ๆ หรือไอเดียดี ๆ ถูกมองเห็นและจับต้องได้มากที่สุด สามารถรับไปใช้เป็นส่วนหนึ่งของการแก้ปัญหา ทำให้คนเข้าใจข้อเสียของซอมบี้ และข้อดีของโกสต์ไอเดีย อย่างเช่น แพลตฟอร์ม Policy Watch ก็เป็นหนึ่งในกลไกการสื่อสารที่เห็นเป็นรูปธรรม
- ค้นหาแนวคิดดี ๆ จากการมีส่วนร่วมในการพัฒนานโยบายมากขึ้น : ด้วยการ “เปิดพื้นที่” ให้ผู้คนทุกภาคส่วนเข้ามาแลกเปลี่ยนความคิดเห็น และร่วมพัฒนาความคิดใหม่ๆ มาท้าทายซอมบี้ไอเดียแบบเดิม เช่น การจัดสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ การจัดแฮกกาธอนระดมไอเดีย รวมถึงการจัด Policy Forum เพื่อ“เชื่อมต่อ ติดตามนโยบายสาธารณะ” ด้วยฐานข้อมูล และประสบการณ์ในการตั้งคำถาม เพื่อหาคำตอบในการสื่อสารและผลักดันโกสต์ไอเดียดี ๆ ให้มีโอกาสได้มีชีวิต
หากต้องเลือกระหว่าง “สิ่งที่เคยทำ” แม้ว่าจะไม่สร้างผลลัพธ์ที่น่าพึงพอใจนัก กับ “สิ่งใหม่” ที่เป็นนวัตกรรม แน่นอนว่าคนจำนวนไม่น้อยคงเลือกสิ่งที่ทำมาแล้ว เพราะแม้ไม่สำเร็จก็ยังเท่าทุน แต่หากเลือกแนวทางใหม่ๆ ก็ต้องแบกรับความเสี่ยง เพราะหากเลือกทำแล้วล้มเหลวก็จะกลายเป็นตราบาปแปะป้ายคนที่ตัดสินใจทำไป นั่นเป็นเหตุผลที่ทำให้ซอมบี้ไอเดียยังอยู่ได้
“แต่การเมืองต้องเสี่ยงมากขึ้น เพราะหากจะเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง เราก็ต้องลงทุนกับการทำอะไรใหม่ ๆ ซึ่งในท้ายที่สุดแล้วจะเห็นว่าการเมืองหรือนโยบายสาธารณะต้องเป็นพื้นที่ ที่เปิดให้มีความล้มเหลวเกิดขึ้นได้ ไม่ใช่มีแต่การเมืองของความสำเร็จ แต่เป็นการเมืองที่เรียนรู้จากความล้มเหลวได้ และต้องเปลี่ยนตั้งแต่ระดับปัจเจกเล็ก ๆ ไปจนถึงระดับโครงสร้างองค์กร จนเป็นแนวปฏิบัติ และภาพใหญ่คือการเปลี่ยนแปลงในระดับการเมือง”
ผศ.ธีรพัฒน์ อังศุชวาล ภาควิชาสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล
ติดตามชม : “เรื่องผีผี” ในนโยบายสาธารณะไทย Ghost Idea or Zombie Idea : Policy People (16 ก.ค. 2567)
