การเงินการคลัง
อย่างไรก็ตาม NIT มีความท้าทายหลายประการ ยึดโยงกับโครงสร้างเศรษฐกิจและระดับการพัฒนาประเทศ การขยับเรื่อง NIT ควรเดินหน้าอย่างค่อยเป็นค่อยไปและศึกษาให้ถี่ถ้วนถึงความเหมาะสมและความเป็นไปได้ บทความนี้พาสำรวจที่มาที่ไปของ NIT ความท้าทายในการบริหารจัดการ และลักษณะของ NIT ที่เหมาะสม
ที่มาที่ไป
เมื่อมองในภาพใหญ่ Negative Income Tax (NIT) คือหนึ่งในเครื่องมือทางการคลังที่รัฐบาล โดยเฉพาะในประเทศที่พัฒนาแล้ว ใช้ในการต่อสู้กับปัญหาความยากจน แม้การให้สวัสดิการแก่คนจนจะไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่อาจกล่าวได้ว่าแนวคิดการต่อสู้กับความยากจนด้วยการแทรกแซงของรัฐบาล (Government intervention) ริเริ่มในสหรัฐอเมริกา
โดยเฉพาะในช่วงทศวรรษที่ 1960 โดยสหรัฐอเมริกาได้ประกาศสงครามกับความยากจน (War on Poverty) สะท้อนจากการปรับปรุงโครงการ Aid to Families with Dependent Children (AFDC) ซึ่งเป็นโครงการที่มอบเงินช่วยเหลือให้กับแม่เลี้ยงเดี่ยวที่ยากจนและได้ริเริ่มมาตั้งแต่ทศวรรษที่ 1930
นอกจากนั้น ยังมีโครงการทางสังคม (Social programs) อื่น ๆ ที่สำคัญ โดยเฉพาะ “War on Poverty” ของประธานาธิบดี Lyndon B. Johnson ในปี ค.ศ. 1964 โดยเป็นการให้สวัสดิการที่หลากหลาย ครอบคลุมหลายมิติ เช่น อาหาร (โครงการ Food Stamps) สุขภาพ (โครงการ Medicare และ Medicaid) การศึกษา (โครงการ Head Start) ที่อยู่อาศัย การฝึกอบรม และโครงการที่มีชุมชนเป็นศูนย์กลาง (Community-based program)
โครงการของรัฐบาลในการต่อต้านความยากจนเหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการที่ชื่อว่า “Great Society Programs” ที่นำไปสู่การปฏิรูปกฎหมายของสหรัฐอเมริกาหลายฉบับ
ความสำเร็จของโครงการ “War on Poverty” นั้น เป็นเพราะสังคมเห็นพ้องต้องกันถึงความจำเป็นในการขจัดความยากจนให้หมดไป โดยจุดเริ่มต้นของ War on Poverty นั้น ไม่ได้มาจากนักเศรษฐศาสตร์กระแสหลักเสียทีเดียว แต่นักเศรษฐศาสตร์มีบทบาทในการให้ความรู้ทางทฤษฎี และร่วมออกแบบนโยบาย
ปัจจัยกำหนดความสำเร็จอีกประการของโครงการ “War on Poverty” คือการมีองค์กรหรือหน่วยงานที่สนับสนุนรัฐบาลด้านความรู้ (Knowledge Support) รัฐบาลได้มอบให้ The Institute for Research on Poverty แห่งมหาวิทยาลัย Wisconsin-Madison เป็นผู้ศึกษาสาเหตุของความยากจนในสหรัฐอเมริกาและประเมิน (Evaluation) ผลลัพธ์เชิงสาเหตุของโครงการต่อต้านความยากจน (Antipoverty programs) โดยใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์และศาสตร์อื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง
ในปี ค.ศ. 1962 นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล Milton Friedman ได้เขียนข้อเสนอเรื่อง Negative Income Tax เพื่อทดแทนโครงการสวัสดิการอื่น ๆ โดย Milton อ้างว่า NIT สามารถขจัดความยากจนได้โดยรับประกันว่าจะไม่มีผู้ใดที่มีรายได้ (ที่ระบุในฐานภาษี) ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนด ข้อเสนอที่เกี่ยวกับการรับประกันรายได้ (Guaranteed income) นี้ยังถูกพบในกรณีของสหราชอาณาจักร โดยนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล James Meade
นอกจากนั้น ระบบ Earned Income Tax Credit (EITC) ที่ใช้ในสหรัฐอเมริกาในปี ค.ศ. 1975 ก็มีรากฐานมาจาก NIT โดย EITC ให้ tax credit สำหรับครอบครัวที่ทำงาน (Working families) ที่มีรายได้น้อยกว่าระดับที่กำหนด ซึ่งครอบครัวจะหยุดได้รับผลประโยชน์เมื่อมีรายได้เกินกว่าเกณฑ์ที่กำหนด หลายประเทศมีการนำ EITC ไปใช้ เช่น ออสเตรีย เบลเยี่ยม ฝรั่งเศส และสหราชอาณาจักร
Choice ของนโยบายแก้จนในประเทศกำลังพัฒนา
นักเศรษฐศาสตร์ Martin Ravallion ระบุไว้ในหนังสือ Poverty and Policy ว่า “The stage of development influences the types of policies needed” ซึ่งหมายความว่าระดับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศส่งผลสำคัญต่อประเทศของนโยบายที่ต้องการ (และจะนำมาใช้) ประเทศกำลังพัฒนามักจะมีข้อมูล (Information) และความสามารถในการบริหารจัดการ (Administrative capacities) ที่น้อยกว่าประเทศที่พัฒนาแล้ว
ข้อมูล (เช่น รายได้ สถานะการทำงาน และความกินดีอยู่ดี) อาจไม่มีหรือมีไม่มากพอที่จะทำให้สามารถตัดสินใจได้ว่าใครควรจะได้รับความช่วยเหลือและได้รับในจำนวนเท่าไหร่ ยาวนานแค่ไหน
โครงการช่วยเหลือแบบ Self-targeting (การสมัครเข้าร่วมโครงการด้วยตนเอง) และการใช้ตัวชี้วัดต่าง ๆ มักจะได้รับความนิยมมากกว่าในประเทศกำลังพัฒนา โดยเฉพาะกรณีที่มีเศรษฐกิจภาคไม่ทางการ (Informal sector) ขนาดใหญ่ ในทางตรงกันข้าม การให้เงินช่วยเหลือผ่านระบบภาษีนั้นเป็นระบบที่ต้องการความทางการของภาคเศรษฐกิจ เราจึงมักเห็นตัวอย่างในประเทศที่พัฒนาแล้วมากกว่า (เช่น EITC ในประเทศสแกนดิเนเวียและยุโรป)
ข้อจำกัดเรื่องข้อมูล (Information constraint) นี้ไม่เพียงส่งผลต่อนโยบายที่ใช้แต่ยังหมายถึงความสามารถในการ finance โครงการต้านจนด้วยภาษี ประเทศที่ยากจนกว่าจึงมักมีทรัพยากรที่น้อยกว่าในการจัดการปัญหาความยากจน การขาดแคลนข้อมูลหมายถึงการไม่รู้ว่าใครควรจะได้รับความช่วยเหลือ และทำให้การให้สวัสดิการในรูปแบบที่ต้องอาศัยข้อมูลที่แม่นยำสูงอย่าง NIT/EITC ทำได้ยาก
NIT ในกรณีของไทย
การใช้ NIT นั้น ภาครัฐต้องมีข้อมูลรายได้ของประชาชน จึงเป็นที่มาว่าทำไมประชาชน (ที่ต้องการสวัสดิการ) ต้องเข้าสู่ระบบภาษี นำไปสู่ข้อถกเถียงหลายประการ โดยเฉพาะการแก้ไขกฎหมายบังคับทุกคนต้องยื่นภาษีแม้รายได้ไม่ถึงเกณฑ์
ทั้งนี้ โครงสร้างของตลาดแรงงานไทยที่มีความนอกระบบ (Informality) สูง อาจทำให้ NIT ทำได้ยากเพราะไม่มีหลักฐานทางรายได้ที่ชัดเจน (Income documentation) จากการสำรวจแรงงานนอกระบบ พ.ศ. 2567 จัดทำโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม พบว่าแรงงานนอกระบบมีจำนวนทั้งสิ้น 21.1 ล้านคน คิดเป็น 52.7% ของจำนวนแรงงานทั้งหมด โดยแรงงานนอกระบบหมายถึงผู้มีงานทำที่ไม่ได้รับความคุ้มครองหรือไม่มีหลักประกันทางสังคมจากการทำงานเช่นเดียวกับแรงงานในระบบ
ทั้งนี้ ระหว่างปี พ.ศ. 2563 ถึง 2567 นั้น สัดส่วนของแรงงานนอกระบบไม่เปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือมีจำนวนแรงงานนอกระบบที่กระจุกตัวสูง สำหรับภาคตะวันออกเฉียงเหนือนั้น 3 ใน 4 ของการจ้างงานเป็นแรงงานนอกระบบ
สำหรับการทำงานของแรงงานนอกระบบนั้น พบว่าแรงงานนอกระบบกว่าครึ่ง (54.2% ของแรงงานนอกระบบทั้งหมด) ทำงานในภาคเกษตรกรรม และกว่า 51% ทำอาชีพ “ผู้ปฏิบัติงานที่มีฝีมือในด้านเกษตร ป่าไม้ และประมง” และอีกกว่า 23.5% เป็นพนักงานบริการและผู้จำหน่ายสินค้า
เมื่อพิจารณาสถานภาพการทำงาน พบว่าแรงงานนอกระบบเป็นผู้ทำงานส่วนตัวโดยไม่มีลูกจ้างมากที่สุด (60.6%) รองลงมาเป็นการช่วยธุรกิจครัวเรือนโดยไม่ได้ค่าจ้าง (29.1%) และลูกจ้างเอกชน (5%) ทั้งนี้ จากการสำรวจพบว่าค่าจ้างของแรงงานในระบบ (เฉลี่ยทุกภาคเศรษฐกิจ) สูงกว่าแรงงานนอกระบบเกือบ 2 เท่า
ความท้าทายคือจะทำอย่างไรให้แรงงานนอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบและมีการยื่นแบบแสดงรายการ ตามประมวลรัษฎรกรมาตรา 56 เพื่อแสดงรายได้/เสียภาษี จากข้อมูลของกรมสรรพากรและสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่ามีผู้ยื่นแบบฯ ในปี พ.ศ. 2564 เท่ากับ 10.8 ล้านคน (คิดเป็น 27.7% ของผู้มีงานทำ) โดย 7.9 ล้านคน เป็นแรงงานที่มีรายได้จากค่าจ้างและเงินเดือน ขณะที่อีก 2.9 ล้านคนเป็นแรงงานประเภทอื่น เช่น อาชีพอิสระและเกษตรกร ดังนั้น แรงงานนอกระบบจึงมีจำนวนมากแต่ยื่นแบบน้อย
ผลกระทบต่อการจ้างงาน
อีกหนึ่งข้อกังวลเกี่ยวกับผลกระทบของการให้เงินช่วยเหลือโดยใช้แนวคิด NIT คือ ในกรณีที่ผู้ที่มีรายได้น้อยได้รับสวัสดิการ/เงินช่วยเหลือเท่ากับส่วนต่าง (Gap) ระหว่างรายได้กับเกณฑ์ที่กำหนด (หรือเส้นความยากจน) หากผู้ได้รับสวัสดิการรายดังกล่าวสามารถหางานได้หลังจากเข้าร่วมโครงการ แม้ว่าระดับรายได้จะยังไม่พ้นเส้นความยากจน รายได้ก่อนสวัสดิการจะเพิ่มขึ้นจากงานดังกล่าว และสวัสดิการที่ได้รับจากรัฐจะลดลงในจำนวนที่เท่ากัน
ดังนั้น บุคคลรายนี้ก็จะพบว่าตนเองมีระดับรายได้ที่เท่าเดิม ดังนั้น จึงเกิด indiscentive ให้ไม่ต้องหางาน เกิดเป็น poverty trap อย่างไรก็ตาม งานวิจัยเชิงประจักษ์ (Empirical evidence) เรื่องผลกระทบของเงินช่วยเหลือต่อการจ้างงานมีลักษณะ Inconclusive หรือไม่แน่ชัด/หาข้อสรุปไม่ได้
บทเรียนจากบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ
จากการดำเนินนโยบายบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2560 เป็นต้นมา จุดบกพร่องสำคัญคือการแจกสวัสดิการไม่ตรงจุด คนจนกว่าครึ่งไม่ได้รับสวัสดิการ ขณะที่กว่า 80% ของผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเป็นคนไม่จน การให้สวัสดิการด้วย NIT นั้น จึงต้องให้ความสำคัญกับการตามหาคนจนให้เจอ หากคนจนเป็นแรงงานนอกระบบ ทำงานแบบไม่ประจำที่ต่างจังหวัด มีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ที่จะต้องเสียภาษี ภาครัฐจะทำอย่างไรที่จะนำพาคนเหล่านี้ ซึ่งเป็นกลุ่มเป้าหมายของโครงการแก้จน ให้ยื่นแบบ
เรื่องนี้อาจจะต้องให้อาศัยหน่วยงานท้องถิ่น เช่น อบต. ผู้ใหญ่บ้าน และอาสาสมัคร ในการให้ความช่วยเหลือและสนับสนุนการยื่นแบบ ภารกิจที่เพิ่มขึ้นมานี้สร้างคำถามให้กับท้องถิ่นว่ามีทรัพยากรเพียงพอหรือไม่ในการดำเนินการดังกล่าว หากไม่มีการสนับสนุนที่มากพอ คนจนก็จะไม่สามารถยื่นแบบ (หรือไม่อยากที่จะยื่นแบบเพราะมองว่ายุ่งยากและมีต้นทุน) ทำให้ NIT ก็จะมีสภาพไม่ต่างจากบัตรสวัสดิการแห่งรัฐที่เข้าไม่ถึงคนจน
ข้อมูลด้านรายได้ถือเป็นทองคำในการจัดสรรสวัสดิการอย่างตรงจุด อย่างไรก็ตาม ประเทศกำลังพัฒนา เช่น ไทย มีโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคมที่ไม่เอื้อให้ภาครัฐใช้ประโยชน์จากข้อมูลดังกล่าวได้
การเปลี่ยนจากการบังคับให้ทุกคนต้องยื่นแบบเพื่อแลกมาด้วยสวัสดิการ มาเป็นการแสวงหาแนวทางที่จะช่วยให้คนจนยื่นแบบอาจเป็นทางออกที่ดีกว่า ซึ่งจุดตั้งต้นของสมการไม่ใช่ในห้องประชุมคณะรัฐมนตรีแต่คือชุมชนและท้องถิ่นที่มีแรงงานนอกระบบและคนจนอาศัยอยู่
เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง:
