มลพิษทางอากาศ ถือเป็นปัญหาใหญ่ในประเทศไทย โดยในปี 2562 ความเข้มข้นของฝุ่นละอองขนาดเล็ก PM 2.5 ในบรรยากาศของไทย เฉลี่ยอยู่ที่ 27.4 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร สูงกว่าระดับที่องค์การอนามัยโลก (WHO) แนะนำกว่า 5 เท่า ซึ่งการสัมผัสฝุ่น PM2.5 ได้ส่งผลเสียต่อสุขภาพ ทำให้มีผู้เสียชีวิต 32,211 ราย ในจำนวนนี้ 7,449 ราย เสียชีวิตเพราะมลพิษทางอากาศในบ้านเรือน
นอกจากปัญหาฝุ่นยังส่งผลกระทบด้านอื่นอย่างมีนัยสำคัญ เช่น ผลิตภาพภาคเกษตร การท่องเที่ยว และระบบบริการสุขภาพ คนจน และกลุ่มเปราะบางได้รับผลเสียจากมลพิษทางอากาศมากกว่ากลุ่มอื่น และบ่อนทำลายความหวังที่จะสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจ
ค่าฝุ่น PM2.5 ในไทยสูงกว่าอนามัยโลก 5 เท่า
รัฐบาลไทยเริ่มตระหนักถึงผลกระทบจากฝุ่น PM2.5 จึงได้เริ่มใช้ “มาตรฐานคุณภาพอากาศในบรรยากาศโดยทั่วไปของประเทศไทย” (NAAQS) สำหรับฝุ่น PM2.5 เมื่อปี 2553 โดยมาตรฐานนี้อนุญาตให้ฝุ่น PM 2.5 มีค่าความเข้มข้นสูงสุดเฉลี่ยต่อปีไม่เกิน 25 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร แต่ก็ยังสูงกว่าค่ามาตรฐานของ WHO ถึง 5 เท่า ซึ่งอยู่ที่ 5 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร
ต่อมาในปี 2560 ค่าความเข้มขึ้นของฝุ่น PM 2.5 เริ่มสูงมากขึ้น โดยในกรุงเทพมหานคร มีค่าเฉลี่ย PM 2.5 อยู่ที่ 42 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร จังหวัดขอนแก่น มีค่าเฉลี่ยที่ 30ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร จังหวัดสระบุรี มีค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 53 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร และจังหวัดเชียงใหม่ มีค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 57 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร
จากข้อมูลดังกล่าวจะเห็นได้ว่าความเข้มข้นของฝุ่นในเมืองสำคัญทั่วประเทศ ได้สูงกว่าระดับมาตรฐานคุณภาพอากาศของประเทศแล้ว
รัฐบาลออกมาตรการแก้ฝุ่น “แต่ไร้ผล”
แม้ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา รัฐบาลออกมาตรการใหม่เพื่อแก้ปัญหามลพิษทางอากาศ แต่ก็ยังคงไม่สามารถแก้ปัญหาได้ และระดับมลพิษก็ยังเพิ่มระดับสูงขึ้นถึงขีดอันตรายในหลายพื้นที่ โดยเฉพาะพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑล ซึ่งมีฝุ่น PM 2.5 ในอากาศเพิ่มสูงขึ้นบ่อยครั้ง ซึ่งจากงานวิจัยหลายชิ้นพบว่าสาเหตุส่วนใหญ่ คือ การจราจร การเผาชีวมวล และกิจกรรมในภาคอุตสาหกรรม โดยความเข้มข้นผันแปรไปตามฤดูกาล อีกทั้งภาคเหนือก็ประสบปัญหาฝุ่น PM 2.5 ที่เกิดจากไฟป่า และการเผาพื้นที่การเกษตร
สำหรับความท้าทายและข้อจำกัดสำคัญในการจัดการปัญหามลพิษทางอากาศในประเทศไทย ได้แก่
ความท้าทายและข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง ปัจจัยทางเศรษฐกิจและสังคมที่มีนัยสำคัญ ซึ่งส่งผลต่อระดับมลพิษ เช่น การขยายตัวอย่างรวดเร็วของเมือง การเติบโตของภาคอุตสาหกรรม และการพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิล ปัจจัยเหล่านี้เป็นความท้าทายฝังลึกที่ต้องแก้ไขกันทั้งระบบเศรษฐกิจ และร่วมมือกันจัดการ อย่างไรก็ตาม ภาคอุตสาหกรรมและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมักต่อต้านการปรับกฎเกณฑ์กำกับดูแลด้านมลพิษให้เคร่งครัดขึ้น ด้วยมองว่าเป็นอุปสรรคต่อการเติบโต จึงอยากจะดำเนินนโยบายให้เป็นผล
ความท้าทายและข้อจำกัดเชิงสถาบัน ขาดกรอบกฎหมายที่กำหนดเป้าหมายชัดในเรื่องมลพิษทางอากาศ การออกมาตรการทางกฎหมายที่ประสานกับทุกภาคส่วนที่ปล่อยมลพิศทางอากาศจึงเป็นเรื่องท้าทาย โดยนโยบายที่แยกส่วนกันมักเป็นอุปสรรคต่อเป้าหมายอากาศสะอาดในระดับชาติ การบังคับใช้กฎเกณฑ์ในการกำกับดูแลที่มีอยู่ และมาตรฐาน NAAQS ก็ยังไม่ทั่วถึง โดยช่องว่างสำคัญ คือ อำนาจการให้โทษของหน่วยงานติดตามตรวจสอบอย่างกรมควบคุมมลพิษ (ปัจจุบันกรมควบคุมมลพิษสามารถติดตามตรวจสอบการละเมิดมาตฐาน NAAQS ได้ แต่ยังขาดอำนาจการบังคุบควบคุมและใช้บทลงโทษ)
ความท้าทายและข้อจำกัดเชิงเทคนิคและการวิเคราะห์ แม้กรมควบคุมมลพิษจะตรวจวัดคุณภาพอากาศในบรรยากาศของประเทศไทย มาตั้งแต่ปี 2526 แต่การตรวจวัดฝุ่น PM 2.5 อย่างต่อเนื่อง กลับเพิ่งเริ่มดำเนินการเมื่อปี 2556 ในปัจจุบันสถานีส่วนใหญ่รายงานข้อมูลฝุ่น PM 2.5 เป็นรายชั่วโมง แต่บันทึกเพียงข้อมูลฝุ่น PM 2.5 รายชั่วโมงเท่านั้่น โดยเครือข่ายของกรมควบคุมมลพิษไม่ได้ให้ข้อมูลองค์ประกอบ อีกทั้งต้องปรับปรุงและจัดการฐานข้อมูลและบัญชีข้อมูลการปล่อยมลพิษให้ทันสมัยอยู่เสมอ
นอกจากนี้มีงานศึกษาเรื่องแหล่งกำหนดมลพิษทางอากาศและการจำแนกแหล่งกำเนิดที่มีช่วงระยะเวลาในการศึกษาสั้น ส่งผลให้ประเมินการแทรกแซงด้านการลงทุน และเชิงนโยยาย สามารถทำได้ยาก
ความคุ้มค่าของประสิทธิผลเทียบต้นทุนและความเชื่อมโยงระหว่างอากาศกับสภาพภูมิอากาศ แม้คนจะเข้าใจมาตรการยับยั้งมลพิษทางอากาศของแต่ละภาคส่วนในวงกว้างแล้ว แต่ควรมีการลงมือปฏิบัติอย่างแข็งขันด้วย โดยต้องใช้ข้อมูลการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของประสิทธิผลเทียบต้นทุนของมาตรการดังกล่าว เพื่อจัดลำดับมาตรการแทรกแซงที่ควรดำเนินการก่อนหลังและประกอบการตัดสินใจ การออกแบบแผนงานเพื่อการบรรเทาปัญหามลพิษทางอากาศให้ได้ผล ควรอิงกับข้อมูลจากการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของประสิทธิผลเทียบต้นทุนที่มีน้ำหนัก
นอกจากนี้ แม้ประเทศไทยจะมีพันธกิจในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแล้วก็ตาม คือ การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด (NDC) แต่ก็ยังไม่ได้บูรณาการเข้ากับความพยายามในการลดมลพิษทางอากาศ
ระดับภายในประเทศเทียบเท่ากับระดับภูมิภาค ระดับมลพิษทางอากาศที่พบในหลายพื้นที่ของประเทศไทย มีทั้งแหล่งกำเนิดจากในประเทศ และในระดับภูมิภาคข้ามพรมแดน โดยสาเหตุแรกอยู่ในการควบคุมของรัฐบาลโดยตรง แต่จะจัดการสาเหตุหลักได้ก็ด้วยความร่วมมือระดับภูมิภาคเท่านั้น
นโยบายแก้ฝุ่นพิษจาก “เวิลด์แบงก์”
นโยบายการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศ ธนาคารโลก หรือเวิลด์แบงก์ (World Bank) มองว่า จำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือจากหลายภาคส่วน เจตจำนงทางการเมือง องค์ความรู้ในระดับสากล และนวัตกรรมม รวมถึงควรจัดเตรียมแผนงานที่อิงหลักฐานและได้เกิดผลสัมฤทธิ์จริง จากนั้นลงมือทำตามแผนนั้น โดยต้องกำหนดบทบาทและกลไกความรับผิดชอบให้ชัดเจน มีการรายงานโดยตรงต่อหน่วยงานต้นสังกัด และได้รับเงินสนับสนุนอย่างเพียงพอ ซึ่งควรพิจารณาองค์ประกอบสำคัญดังนี้
การออกแบบนโยบายที่ให้ประสิทธิผลคุ้มต้นทุน โดยพระราชบัญญัติคุณภาพอากาศ หรืออากาศสะอาด หลายฉบับที่เคย หรืออยู่ในระหว่างการพิจารณาอนุมัติสามารถดำเนินการให้สำเร็จได้ ต้องมีเอกสารอย่างเป็นทางการที่ส่งเสริมการประสานงานของแต่ละภาคส่วน ก่อให้เกิดกลไกการบังคับควบคุมและกำหนดให้นำนโยบายมาบูรณาการกัน การวิเคราะห์ความคุ้มค่าของประสิทธิผลเทียบต้นทุนอย่างละเอียดสำหรับปฏิบัติการเชิงนโยบายแบบต่าง ๆ จะช่วยทำให้เข้าใจแต่ละนโยบายได้มากขึ้น ซึ่งช่วยในการจัดลำดับความสำคัญก่อนหลังในภาวะที่มีทรัพยากรจำกัด
การพัฒนาองค์ความรู้สู่งการลงมือปฏิบัติ ประเทศไทยควรขยายฐานความรู้ที่เป็นพื้นฐานของการจัดการคุณภาพอากาศอย่างชาญฉลาด ซึ่งรวมถึงการขยายเครือข่ายคุณภาพอากาศในบรรยากาศ เพื่อให้ครอบคลุมและมีข้อมูลมากขึ้น การวิเคราะห์ผลกระทบทั้งในระยะสั้นและระยะยาวของการสัมผัสฝุ่น PM 2.5 คัดสรรบัญชีข้อมูลการปล่อยมูลพิษ โดยมีข้อมูลทั้งคุณภาพอากาศและการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และดำเนินการศึกษาอย่างจริงจัง เพื่อจำแนกแหล่งกำเนิดของมลพิษในระยะยาวตามพื้นที่สำคัญของประเทศ
การออกแบบวางแผนและแผนปฏิบัติการ ผู้มีอำนาจสูงสุดทางการเมืองต้องช่วยผลักดันแผงงานในเรื่องนี้ โดยบูรณาการเข้ากับกระบวนการวางแผนเศรษฐกิจ ควรพิจารณานโยบายการจัดการคุณภาพอากาศให้หลากหลาย เพื่อนำมาปรับใช้ โดยต้องผ่านการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของผลประโยชน์เทียบต้นทุน เพื่อใช้ตัดสินใจในการใช้จ่ายงบประมาณ นโยบายเหล่านี้ ได้แก่
- มาตรการลดการปล่อยมลพิษในระบบคมนาคม เช่น นโยบายส่งเสริมระบบขนส่งสาธารณะ นโยบายส่งเสริมยานพาหนะไฟฟ้าและยานพาหนะปล่อยมิลพิษต่ำ กำหนดกฎเกณฑ์เรื่องคุณภาพเชื้อเพลิงให้เคร่งครัดขึ้นเรื่อย ๆ และปรับราคาให้เหมาะสมเพื่อจูงใจ รวมถึงกำหนดกฎเกณฑ์ให้เข้มงวดขึ้นในเรื่องมาตรฐานการปล่อยมลพิษของเครื่องยนต์กองยานพาหนะ การจำกัดอายุยานพาหนะ และอื่น ๆ ส่วนมาตรการบริหารการจราจร เช่น พื้นฐานการปล่อยมลพิษต่ำ และการคิดค่านำรถยนต์เข้าพื้นที่
- มาตรการลดการปล่อยมลพิษในภาคอุตสาหกรรม เช่น นโยบายส่งเสริมพลังงานสะอาด และพลังงานหมุนเวียนในภาคอุตสาหกรรม เคร่งครัดกับการออกใบอนุญาตด้านสิ่งแวดล้อม มาตรฐานการปล่อยมลพิษ และการตรวจวัดและการบังคับใช้ให้มากขึ้น การเปลี่ยนการผลิตในอุตสาหกรรมให้สะอาดขึ้น
- มาตรการลดการปล่อยมลพิษจากการเผาชีวมวล เช่น การรณรงค์ต่อต้านการเผาและป้องกันหมอกควัน ปรับปรุงการสอดส่องและตรวจสอบการเผาในภาคเกษตรและไฟป่า การควบคุมการเผาฟางข้าว ระบบเตือนภัยเมื่อพบหมอกควัน หรือควันไฟ ขยายบริการและนโยบายส่งเสริมการทำไร่นาสมัยใหม่ มาตรการลด หรือห้ามการเผาซากพืชในที่แจ้ง และอื่น ๆ
- มาตรการสำหรับมลพิษข้ามแดน ต้องร่วมมือกับประเทศเพื่อนบ้านให้มากขึ้น รวมถึงทำข้อตกลงระหว่างกัน เพื่อยับยั้งมลพิษข้ามพรมแดน ให้การสนับสนุนทางเทคนิค และทางการเงิน เพื่อส่งเสริมความร่วมมือออกแบบสิ่งจูงใจสำหรับผลิตภัณฑ์ที่ปลอดการเผา และตั้งกำแพงทางการค้ากับผลิตภัณฑ์ที่ก่อมลพิษแบบค่อยเป็นค่อนไป
ต้องมีการหารือ และดึงผู้มีส่วนได้เสียให้เข้ามามีส่วนร่วมตลอดกระบวนการ เมื่อมีความท้าทายมากขึ้น ความตระหนักรู้ของสาธารณชนและการมีส่วนร่วม เพื่อแก้ปัญหามลพิษทางอากาศ จึงขยายตัวตามในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา
อย่างไรก็ตาม ประชาชนยังมีความรู้และมีส่วนร่วมไม่มากนักกับการจัดการคุณภาพอากาศ ความตระหนักรู้และการมีส่วนร่วมของสาธารณชนจำเป็นอย่างยิ่งต่อการแก้ปัญหามลพิษทางอากาศในประเทศไทย และสามารถยกระดับเรื่องนี้ได้ด้วยมาตรการต่าง ๆ เช่น การให้ความรู้กับสาธารณชน เพื่อให้ประชาชนรับทราบถึงผลกระทบของมลพิษทางอากาศที่มีต่อสุขภาพและสิ่งแวดล้อม รวมถึงเรื่องที่ทำได้ เพื่อลดการปล่อยมลพิษของตนเอง
ทั้งนี้ควรส่งเสริมให้สาธารชนมีส่วนร่วมกับกระบวนการจัดทำนโยบาย เช่น การทำประชาพิจารณ์ และให้ประชาชนแสดงความเห็นกับกฎเกณฑ์กำกับดูแลคุณภาพอากาศ และจัดตั้งความเป็นหุ้นส่วนกับองค์กรประชาสังคม และผู้มีส่วนได้เสียอื่น ๆ เพื่อส่งเสริมความตระหนักรู้ และการมีส่วยร่วมของสาธารณชนในการแก้ปัญหามลพิษทางอากาศ
สร้างระบบตรวจวัดและประเมินผล โดยจะช่วยให้เข้ามากขึ้นว่า นโยบายและมาตรการที่ดำเนินการไปแล้วมีประสิทธิผลมากน้อยเพียงใด ทั้งยังช่วยให้สามารถปรับนโยบายได้ในระหว่างที่กำลังดำเนินการตามแผนปฏิบัติการ นอกจากนี้ควรมุ่งพัฒนาระเบียบวิธีระบบตรวจวัด การรายงาน และการทวนสอบ
สำหรับมาตรการสำคัญเร่งด้วยที่สนับสนุนกากรทำตามเป้า NCD อันจะช่วยระดมเงินสำหรับแก้ไขการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เพราะการดำเนินนโยบายนี้จะให้ผลพลอยได้ด้านคุณภาพอากาศด้วย
อ้างอิง: World Bank Group, แนวทางการพัฒนา: นโยบายเชิงลึกเพื่ออนาคตของประเทศไทย, 2566.
