จับตานโยบาย “แก้หนี้ครู” เป็นจริงได้หรือแค่ขายฝัน?

ปัญหาหนี้สินของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (หนี้สินครู) เป็นปัญหาเรื้อรังที่หลายรัฐบาลได้พยายามแก้ไขแต่ยังไม่ประสบผลสำเร็จ โดยในปี 2566 มีการประเมินการว่าครูและบุคลากรที่ทำงานอยู่และเกษียณอายุไปแล้วราว 7.2 แสนคน (ทั้งที่ยังทำงานอยู่และเกษียณไปแล้ว) มีหนี้สินในระบบรวมกันกว่า 1.4 ล้านล้านบาท หรือโดยเฉลี่ยมีหนี้สินราว 1.94 ล้านบาทต่อคนซึ่งหลายคนมีเงินเดือนหลังหักชำระหนี้แล้วไม่พอใช้ ทำให้ต้องกู้ยืมเงินนอกระบบเพิ่ม และบางคนต้องออกจากข้าราชการเพราะถูกฟ้องล้มลาย

ทั้งนี้หนี้ในระบบส่วนใหญ่ของครูเป็นสินเชื่อสวัสดิการที่มีข้อตกลงให้กระทรวงศึกษาธิการในฐานะนายจ้างหักเงินจากเงินเดือนไปจ่ายชำระหนี้ให้กับเจ้าหนี้โดยอัตโนมัติ โดยเจ้าหนี้รายใหญ่ที่สุดคือสหกรณ์ออมทรัพย์ครูมีมูลค่าหนี้ 8.9 แสนล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 64 ของหนี้ทั้งหมด รองลงมาคือธนาคารออมสินมีมูล่คาหนี้ 3.49 แสนล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 25 ธนาคารกรุงไทยที่มูลค่าหนี้ 6.3 หมื่นล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 4 และท้ายสุดคือธนาคารอาคารสงเคราะห์ (ธอส.) ที่มีมูลค่าหนี้ 6.1 หมื่นล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 4

รัฐบาลได้ประกาศจะเร่งแก้ไขปัญหาหนี้สินครูโดยมีการนำเสนอมาตรการหลากหลาย ซึ่งน่าจะแบ่งได้เป็นแนวทางการแก้ไขปัญหาหลัก 3 ด้าน

• ด้านที่หนึ่ง การบรรเทาความเดือดร้อนให้ครูมีเงินเดือนหลังหักชำระหนี้เหลืออย่างน้อยร้อยละ 30 เสริมด้วยมาตรการที่จะจ่ายดอกเบี้ยแทนครูที่มีหนี้ไม่เกิน 1 ล้านบาท เป็นเวลา 3 ปีโดยให้ครูชำระเพียงเงินต้น
• ด้านที่สอง การแก้ไขหนี้ก้อนเดิมโดยการปรับโครงสร้างหนี้หรือรีไฟแนนซ์ที่จะช่วยลดอัตราดอกเบี้ยและขยายระยะเวลาชำระหนี้ และ
• ด้านที่สาม การป้องกันการก่อหนี้สินก้อนใหม่เกินตัวโดยการให้รู้ความด้านการเงินแก่ครู และการป้องกันการปล่อยกู้ที่ไม่เหมาะสม ได้แก่ การนำข้อมูลหนี้ครูในสหกรณ์ฯเข้าระบบเครดิตบูโรเพื่อช่วยให้สถาบันการเงินอื่นเข้าถึงข้อมูลและประเมินความเสี่ยงในการปล่อยกู้ได้ดีขึ้น และการเปิดให้ครูกู้ยืมสหกรณ์ข้ามจังหวัดได้เพื่อเลือกสินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำสุดได้

โดยรวมแล้วแนวนโยบายที่มีการประกาศออกมาถือว่ามีความครอบคลุมพอสมควร ขาดมาตรการสำคัญแค่บางประการ และส่วนใหญ่น่าจะช่วยแก้ปัญหาหนี้สินครูได้ยกเว้นมาตรการจ่ายดอกเบี้ยแทนครูที่อาจได้ไม่คุ้มเสีย ความท้าทายส่วนใหญ่น่าจะอยู่ที่การดำเนินงานและการเจรจากับเจ้าหนี้ให้เกิดผลขึ้นจริง โดยหากการดำเนินการและการเจรจาไม่ประสบผลสำเร็จ ก็อาจจะทำให้นโยบายนี้เป็นแค่การขายฝันได้

จะช่วยครูให้มีเงินเดือนเหลือพอ ต้องบังคับใช้ระเบียบตัดชำระหนี้อย่างจริงจัง

มาตรการบรรเทาความเดือดร้อนมีเป้าหมายที่ช่วยให้ครูมีเงินเดือนเหลือไม่น้อยกว่าร้อยละ 30 ซึ่งหากทำได้จริง ก็น่าจะบรรเทาความเดือดร้อนได้โดยผลการสำรวจในปี 2566 พบว่ามีครูและบุคลากรทางศึกษาราว 86 คนที่มีเงินเดือนหลังหักชำระหนี้เหลือน้อยกว่าร้อยละ 30

แต่ความท้าทายใหญ่ของมาตรการนี้น่าจะอยู่ที่การนำนโยบายไปปฏิบัติ ซึ่งเป็นปัญหาตลอดในช่วงที่ผ่านมา โดยที่จริงแล้วกระทรวงศึกษาธิการพยายามแก้ไขปัญหานี้โดยการออกระเบียบในปีพ.ศ. 2551 กำหนดให้หักเงินไปชำระหนี้ได้ไม่เกินร้อยละ 30 แต่กลับไม่มีการปฏิบัติอย่างเคร่งครัด ซึ่งสาเหตุหนึ่งอาจเป็นเพราะมีผู้บริหารบางคนในสำนักเขตพื้นการศึกษาไปดำรงตำแหน่งกรรมการบริหารของสหกรณ์และสถาบันการเงิน ทำให้เกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ ในขณะเดียวกันฝ่ายบริหารของกระทรวงศึกษาธิการก็ไม่ได้ติดตามกระบวนการหักเงินเดือนครูอย่างใกล้ชิด

ปัญหาอีกประการคือนิยามการชำระหนี้ที่ยังไม่ครอบคลุมถึงค่าใช้จ่ายอื่นๆที่เกี่ยวข้อง เช่น ค่าธรรมเนียมประกันสินเชื่อ ทำให้แม้มีการหักเงินเดือนไปชำระดอกเบี้ยและเงินต้นไม่เกินร้อยละ 70 แต่หลังจากนั้น ครูบางคนต้องจ่ายค่าใช้จ่ายอื่นอีก สุดท้ายจึงเหลือเงินไม่ถึงร้อยละ 30

มาตรการจ่ายดอกเบี้ยแทนครูอาจได้ไม่คุ้มเสีย

ส่วนมาตรการจ่ายดอกเบี้ยแทนครูที่มีหนี้ไม่เกิน 1 ล้าน เป็นเวลา 3 ปีน่าจะสามารถช่วยบรรเทาความเดือดของครูได้ในอีกทางหนึ่ง แต่นโยบายนี้จะมีต้นทุนสูงและเป็นการนำทรัพยากรของสังคมมาใช้อุดหนุนกลุ่มครูโดยเฉพาะ จึงควรมีการพิจารณาอย่างถี่ถ้วนถึงผลดีผลเสียที่จะตามมา เช่น ในระยะเวลา 3 ปี ครูบางกลุ่มอาจไปก่อหนี้ใหม่เพิ่มเติม ทำให้ยอดหนี้ในระยะยาวไม่ลดลงและอาจยิ่งสูงขึ้น หรืออาจกลายเป็นการส่งสัญญาณว่าต่อไปเมื่อมีปัญหาหนี้สินเกินตัว รัฐบาลก็พร้อมจะเข้าช่วยรับภาระแทน ซึ่งอาจบิดเบือนแรงจูงใจให้ครูกู้มากขึ้นโดยไม่ระมัดระวังและสถาบันการเงินปล่อยกู้ง่ายขึ้นโดยไม่ต้องประเมินความเสี่ยงอย่างรอบคอบ

ที่จริงแล้ว มาตรการนี้ไม่น่าจะมีความจำเป็น หากรัฐบาลสามารถดำเนินมาตรการหักเงินเดือนชำระหนี้ที่กล่าวถึงข้างต้นและแก้ไขหนี้ก้อนเดิมได้อย่าง

ลดหนี้ก้อนเดิมได้แค่ไหน ขึ้นกับการเจรจาเงื่อนไข

ในการแก้ไขหนี้ก้อนเดิม รัฐบาลประกาศจะให้มีการรวมหนี้เป็นก้อนเดียวไว้ที่สหกรณ์ฯ แต่ยังไม่มีรายละเอียดชัดเจน ผลลัพธ์ของนโยบายนี้ขึ้นอยู่กับความสามารถในการเจรจาต่อรองของกระทรวงศึกษาธิการ หากสามารถลดอัตราดอกเบี้ยและขยายเวลาชำระหนี้นานพอสมควร ก็น่าจะช่วยให้ครูสามารถชำระหนี้ได้โดยไม่ต้องถูกฟ้องดำเนินคดี

มาตรการรีไฟแนนซ์เดียวที่มีความชัดเจนแล้วคือคณะกรรมการบริหารเงินทุนหมุนเวียนเพื่อแก้ไขปัญหาหนี้สินข้าราชการครูได้อนุมัติจัดสรรวงเงินให้กู้ยืม 200 ล้านบาทแก่ข้าราชการครูกู้ไปใช้ชำระหนี้เดิมที่มีอัตราดอกเบี้ยสูงโดยให้กู้ได้คนละไม่เกิน 5 แสนบาทในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ 4 ต่อปี มาตรการน่าจะช่วยแก้ไขปัญหาได้ แต่ยังค่อนข้างจำกัดเพราะแม้ว่าการให้กู้ยืมจะคิดอัตราดอกเบี้ยอยู่ร้อยละ 4 ต่ำกว่าของสหกรณ์ฯที่เฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 5.64 และเจ้าหน้าหนี้รายอื่น แต่มีเงื่อนไขให้กู้ได้คนละไม่เกิน 5 แสนบาท ครอบคลุมแค่ราว 1 ใน 4 ของยอดหนี้เฉลี่ยของครูราว 1.94 ล้านคนต่อคนและให้สิทธิเฉพาะครูและบุคลากรศึกษาที่ทำงานมาแล้วไม่ต่ำกว่า 3 ปี ไม่รวมรุ่นใหม่และที่เกษียณอายุแล้ว

อย่างไรก็ตาม แนวทางแก้ไขหนี้ก้อนเดิมข้างต้นยังขาดการเจรจาเงื่อนไขสำคัญอีกประการ นั้นคือลำดับการตัดชำระหนี้ซึ่งที่ผ่านมาเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้การชำระหนี้ไม่ได้ลดยอดเงินต้นเพราะการหักชำระเริ่มต้นจากค่าหุ้นสหกรณ์ ค่าธรรมเนียม ดอกเบี้ยผิดนัดชำระหนี้ ดอกเบี้ยตามงวด ก่อนการจ่ายเงินต้นที่เป็นลำดับสุดท้าย หากมีการเจรจาให้ปรับลำดับใหม่เป็นการจ่ายเงินต้นและดอกเบี้ยตามสัญญาก่อน ก็จะสามารถช่วยลดยอดเงินต้นของลูกหนี้ได้และมีความเป็นธรรมมากขึ้น

หนี้เกินตัวอาจพอกเพิ่มอีก หากสุดท้ายไม่มีการป้องกันการปล่อยกู้ที่มากเกินไป

การป้องกันหนี้ก้อนใหม่ดูมีความชัดเจนว่าจะมีนการให้ความรู้ด้านการเงินแก่ครูเพื่อลดพฤติกรรมการใช้จ่ายเงินเกินตัว ในขณะที่มาตรการป้องกันการปล่อยกู้ที่ไม่เหมาะสม ทั้งการนำสหกรณ์ฯเข้าสู่ระบบเครดิตบูโรและการเปิดให้ครูกู้ยืมสหกรณ์ฯข้ามจังหวัดได้ ยังอยู่ในขั้นการพิจารณา ซึ่งหากสุดท้ายไม่มีการดำเนินงาน ก็น่าจะทำให้ไม่สามารถป้องกันหนี้ก้อนได้สำเร็จ

ปัจจุบัน สหกรณ์ออมทรัพย์ซึ่งเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ที่สุดของครูยังไม่ได้เข้าร่วมระบบเครดิตบูโร ทำให้สถาบันการเงินอื่นไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลยอดหนี้ครูรายบุคคลกับสหกรณ์ฯได้ ขาดข้อมูลสำคัญในการประเมินความเสี่ยง ก่อให้เกิดการปล่อยกู้ที่เสี่ยงสูง เกินศักยภาพที่ครูจะจ่ายได้ แต่หากสถาบันการอื่นมีข้อมูลยอดหนี้ของสหกรณ์ฯ ก็จะป้องกันการปล่อยกู้ที่มากเกินไปได้ดีขึ้น

ในขณะเดียวกัน อัตราดอกเบี้ยในระบบสินเชื่อสวัสดิการของกระทรวงศึกษาธิการถือว่าค่อนข้างสูงเมื่อเทียบกับความเสี่ยง ในปี 2565 มีสหกรณ์ฯถึง 28 แห่งจากทั้ง 108 แห่งคิดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้  6-7% ต่อปีและอีก 10 แห่งคิดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้มากกว่า 7% ต่อปี สูงกว่าสินเชื่อสวัสดิการของบริษัทเอกชนบางแห่งที่กำหนดอัตราดอกเบี้ยให้เท่ากับ MLR – 5% ซึ่งในปี 2565 คือ 6.4-5% = 1.4% ทั้งที่การปล่อยกู้ให้ข้าราชการครูมีความเสี่ยงต่ำเพราะข้าราชการมีเงินเดือนค่อนข้างแน่อนและมีความมั่นคงทางอาชีพสูง อีกทั้ง กระทรวงศึกษายังดำเนินการหักเงินเดือนชำระหนี้ให้โดยอัตโนมัติ

สาเหตุหลักหนึ่งที่ทำให้อัตราดอกเบี้ยก็คือกฎระเบียบที่ให้ครูต้องกู้กับสหกรณ์ฯในจังหวัดที่ตัวเองทำอยู่ ไม่สามารถเลือกกู้ยืมจากสหกรณ์ที่มีอัตราดอกเบี้ยต่ำสุดได้ เป็นการปิดกั้นการแข่งขัน ดังนั้นหากมีการแก้ไขกฎระเบียบให้กู้ข้ามจังหวัดก็น่าจะช่วยให้เกิดการแข่งขันมากขึ้นและช่วยกดอัตราดอกเบี้ยลงมาอยู่ในระดับที่เหมาะสมมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม แนวทางป้องกันหนี้ก้อนใหม่ข้างต้นยังขาดมาตรการสำคัญประการหนึ่ง นั้นคือการป้องกันพฤติกรรมการปล่อยกู้เงินมากเกินไปของสหกรณ์ฯโดยไม่ได้คำนึงถึงความเสี่ยง โดยในปี 2565 มีสหกรณ์ออมทรัพย์ครู 9 แห่งไม่มีการกำหนดเพดานสูงสุดของเงินที่ให้กู้ และอีกหลายแห่งกำหนดวงเงินกู้สูงไม่ได้สัดส่วนกับรายได้ ที่ผ่านมา ปัญหานี้มีสาเหตุสำคัญมาจากการทำสัญญาที่ไม่ธรรมโดยมีตั้งเงื่อนให้ผู้ค้ำประกันรับผิดชอบเท่ากับลูกหนี้และกำหนดให้มีจำนวนผู้ค้ำประกันมากขึ้นตามจำนวนเงินที่กู้ยืม เท่ากับเป็นการโอนความเสี่ยงการผิดนัดชำระหนี้ไปไว้กับผู้ค้ำประกัน ไม่จำเป็นต้องมีมาตรการจำกัดความเสี่ยง

ทั้งนี้ แม้ภายหลังได้มีการออกกฎหมายไม่อนุญาตให้กำหนดเงื่อนไขที่ให้ผู้ค้ำประกันต้องรับผิดชอบเท่ากับผู้กู้แล้ว แต่กระทรวงศึกษาธิการก็ควรติดตามกำกับให้เกิดการปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด พร้อมทั้งสำรวจทบทวนเงื่อนไขสัญญาอื่นที่อาจไม่เป็นธรรมหรือมีผลให้เกิดการกู้มากกว่าที่ครูต้องการ อาทิ สหกรณ์ออมทรัพย์หลายแห่งตั้งเงื่อนไขให้ผู้กู้ต้องถือหุ้นสหกรณ์ไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของวงเงินที่กู้และต้องมีเงินฝากกับสหกรณ์ตามจำนวนที่กำหนด ทำให้ผู้กู้ต้องกู้เงินมากกว่าที่ต้องการใช้จ่ายเพื่อนำไปซื้อหุ้นและเป็นเงินฝากตามข้อกำหนด

บทความโดย ศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์