รัฐธรรมนูญ กฎหมาย
สถานการณ์กลุ่มชาติพันธุ์ในประเทศไทย
กลุ่มชาติพันธุ์ ที่หมายถึง กลุ่มคนที่มีสำนึกทางวัฒนธรรมร่วมกัน โดยแสดงออกผ่านรูปแบบวิถีชีวิต ภาษา ภูมิปัญญาและจารีตประเพณีร่วมกัน และประเทศไทยมีกลุ่มชาติพันธุ์มากกว่า มากกว่า 60 กลุ่มชาติพันธุ์ กระจายตัวอยู่ทั่วประเทศ สามารถแบ่งกลุ่มชาติพันธุ์ตามการตั้งถิ่นฐานได้ 4 กลุ่มคือ
- กลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยในป่า เช่น มานิ มลาบรี
- กลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยอบู่บนพื้นที่สูง เช่น กะเหรี่ยง ม้ง อาข่า
- กลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ราบ เช่น ไทดำ ไทลื้อ ภูไท ชอง กูย กะเลิง
- กลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่เกาะแก่งและชายฝั่ง เช่น อูรักลโว้ย มอแกน มอแกลน
ขณะที่จำนวนประชากรของกลุ่มชาติพันธุ์ที่กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ สำรวจไว้ในปี 2545 พบว่า ประเทศไทยมีประชากรกลุ่มชาติพันธุ์ประมาณ 6,100,000 คน หรือร้อยละ 9.68 ของประชากรประเทศ กระจายตัวตั้งถิ่นฐานอยู่มากกว่า 4,700 ชุนทั่งประเทศ แต่มายาคติของสังคมไทยที่เห็นความแตกตางหลากหลายทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์เป็นความแปลกประหลาด ทำให้เรามองว่าเรื่องชาติพันธุ์เป็นเรื่องไกลตัวและเห็นว่าปัญหาของกลุ่มชาติพันธุ์เป็นเรื่องของ “คนอื่น” ไม่ใช่ “เรื่องของเรา”
มากไปกว่านั้นสังคมไทยใช้ “ความเป็นชาติพันธุ์” เพื่อแสวงหาประโยชน์ในด้านต่าง ๆ เช่น ในยุคที่ต้องต้องสู้กับภัยความมั่นคงรูปแบบต่าง ๆ “ความเป็นชาติพันธุ์” ถูกใช้แทน “ความเป็นอื่น” ที่ต้องควบคุม เราจึงเห็นปัญหาที่เกิดขึ้นกับกลุ่มชาติพันธุ์ เช่น ปัญหาเรื่องสัญชาติ ปัญหาเรื่องที่ดิน ไปจนถึงปัญหาเชิงอคติทางวัฒนธรรมที่มีต่อกลุ่มชาติพันธุ์ ขณะที่ถึงยุคที่ต้องการส่งเสริมการท่องเที่ยว “ความเป็นชาติพันธุ์” ถูกใช้แทน “ความงดงามทางวัฒนธรรม” ที่ต้องส่งเสริมเพื่อประโยชน์ในการสร้างรายได้ให้รัฐจากการท่องเที่ยว
คำถามที่เกิดขึ้นก็คือว่า แล้วกลุ่มชาติพันธุ์ได้อะไรจากการแสวงหาประโยชน์จาก “ความเป็นชาติพันธุ์” เหล่านั้น เพราะจนถึงทุกวันนี้เรายังเห็นปัญหาความทุกข์ร้อนของกลุ่มชาติพันธุ์ที่ไม่มีที่ดินที่ทำกินหรือแม้กระทั่งที่อยู่อาศัย ไม่มีสัญชาติ ไปจนถึงปัญหาในเชิงวัฒนธรรมที่หลายกลุ่มชาติพันธุ์กำลังเผชิญกับความเสี่ยงที่ต้องสูญเสียอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม ภาษาเริ่มสูญหายไปพร้อม ๆ กับความรู้และภูมิปัญญาของตน ความสามารถที่จะพึ่งพาตนเองก็ถูกลดทอดลงไปกลายเป็นกลุ่มคนที่แทบจะไม่มีความสามารถดูแลและพึ่งพาตนเองได้ ต้องอาศัยความช่วยเหลือจากรัฐ กลายเป็นกลุ่มประชากรที่มีความเปราะบางถูกเลือกปฏิบัติจนเกิดเป็นปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนทำให้กลายเป็นปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคม
ทั้งที่จริงแล้วหากรัฐให้การคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์อย่างเสมอภาคสถานการณ์ “ปัญหา” ของกลุ่มชาติพันธุ์ก็จะกลายเป็น “พลังสร้างสรรค์” ในการพัฒนาประเทศบนฐานทุนความหลากหลายทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์
เส้นทางการต่อสู้เพื่อคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์
สถานการณ์ปัญหาดังกล่าวข้างต้น ทำให้เกิดขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมในการเรียกร้องสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์มาอย่างต่อเนื่อง นับตั้งแต่ศตวรรษ 25 ที่กลุ่มชาติพันธุ์เริ่มตื่นตัวตระหนักถึงสิทธิชุมชนท้องถิ่น และค่อย ๆ พัฒนามาเป็นการต่อสู้เพื่อสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ ในทศวรรษที่ 2550 ภายหลังจากที่สหประชาชาติได้มีปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง (UNDRIP) ที่ให้การยอมรับสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมืองและรัฐบาลไทย ประเทศไทยร่วมลงคะแนนเสียงสนับสนุนปฏิญญา ดังนั้น ทำให้เกิดขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมขึ้นในสังคมไทยอย่างเป็นรูปธรรม เพื่อคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ ใน 2 ระดับ คือ
- ระดับภาคประชาชน เกิดการรวมตัวกันของชนเผ่าพื้นเมืองในประเทศไทยในนาม “เครือข่ายชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย (คชท.)” เพื่อจัดกิจกรรมรณรงค์ให้รัฐและสาธารณชนยอมรับและเคารพสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง โดยเฉพาะการร่วมตัวกันจัดงานมหกรรมวันเช่าเผ่าพื้นเมืองเมื่อปี 2553 ที่ได้รวมตัวกันจัดตั้งเป็น “สภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย” และพยายามผลักดัน (ร่าง) พระราชบัญญัติสภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย มาตั้งแต่ปี 2557 ผ่านกระบวนการประชาพิจารณ์และรับฟังความเห็นจากชนเผ่าพื้นเมืองในชุมชนต่าง ๆ มากกว่า 30 กลุ่มชาติพันธุ์ ก่อนถูกเสนอเข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติในปี 2558 และเรื่องก็ถูกระงับไป กระทั่งมีความพยายามอีกครั้งในช่วงปี 2563 และได้เสนอ (ร่าง) พระราชบัญญัติสภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย เข้าสู่สภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 7 เม.ย. 2564 โดยปัจจุบันยังอยู่ในวาระการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร
- ระดับนโยบาย มีการขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหากลุ่มชาติพันธุ์ด้วยมิติทางวัฒนธรรม ผ่านแนวนโยบายการฟื้นฟูวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ชาวเล ตามมมติคณะรัฐมนตรี 2 มิ.ย. 2553 และแนวนโยบายการฟื้นฟูวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ชาวกะเหรี่ยง ตามมติคณะรัฐมนตรี 3 ส.ค. 2553 โดยวางแนวทางการแก้ไขปัญหากลุ่มชาติพันธุ์ใน 5 ประเด็น ได้แก่ (1) การแก้ปัญหาเรื่องอคติที่มีต่อกลุ่มชาติพันธุ์ (2) การแก้ปัญหาการจัดการทรัพยากรและส่งเสริมการใช้ประโยชน์ที่ดินบนฐานภูมิปัญญาและวัฒนธรรม (3) การแก้ไขปัญหาสัญชาติ (4) การแก้ไขปัญหาการเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐานและบริการของรัฐอย่างทั่วถึง (5) การฟื้นฟูอัตลักกษณ์วัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ และมีแนวทางที่สำคัญ คือ การเสนอแนวคิด “เขตพื้นที่วัฒนธรรมพิเศษ” โดยมีหลักการสำคัญ คือ การกำหนดให้มีพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ให้สามารถดำรงวิถีชีวิตดั้งเดิมโดยสามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินตามหลักจารีตประเพณีและวัฒนธรรมได้ ซึ่งเป็นไปตามหลักการสากลของสหประชาชาติในการรับรองสิทธิในที่ดินของบรรพบุรุษ
หมุดหมายสำคัญของขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมในการคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์เป็นรูปธรรมขึ้นอย่างมีนัยยะสำคัญอีกครั้งในช่วงปี 2557 ในบริบทที่สังคมไทยกำลังตื่นตัวกับการปฏิรูปธรรม โดยสภาชนเผ่าพื้นเมืองได้ผลักดัน (ร่าง) พระราชบัญญัติสภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย มาตั้งแต่ปี 2557 โดยผ่านกระบวนการประชาพิจารณ์และรับฟังความเห็นจากชนเผ่าพื้นเมืองในชุมชนต่าง ๆ มากกว่า 30 กลุ่มชาติพันธุ์ ก่อนถูกเสนอเข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติในปี 2558 และเรื่องก็ถูกระงับไป กระทั่งมีความพยายามอีกครั้งในช่วงปี 2563 และได้เสนอ (ร่าง) พระราชบัญญัติสภาชนเผ่าพื้นเมืองแห่งประเทศไทย เข้าสู่สภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 7 เม.ย. 2564 โดยปัจจุบันยังอยู่ในวาระการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร
ขณะที่อีกด้านหนึ่งเครือข่ายกลุ่มชาติพันธุ์ชาวเลและชาวกะเหรี่ยง ได้ร่วมกันเสนอยกระดับมติคณะรัฐมนตรีเป็นกฎหมาย ในชื่อ (ร่าง) พระราชบัญญัติพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ โดยเสนอแนวคิดดังกล่าวให้กับคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ ในปี 2557 ทำให้เมื่อมีการประกาศใช้แผนปฏิรูปประเทศในปี 2561
ในส่วนของแผนปฏิรูปประเทศด้านสังคม ได้กำหนดให้ต้องมีการตรา “พระราชบัญญัติส่งเสริมและอนุรักษ์วิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์”ต่อมาได้ปรับเปลี่ยนชื่อเป็น “พระราชบัญญัติคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์” โดยมอบหมายให้กระทรวงวัฒนธรรม โดยศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) เป็นหน่วยในการดำเนินงาน และรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้กำหนดให้เป็นกฎหมายเร่งด่วนที่ต้องดำเนินให้แล้วเสร็จภายในรัฐบาล ดังปรากฎในเอกสารคำแถลงนโยบายรัฐบาลเมื่อวันที่ 25 ก.ค. 2562
รูปธรรมความสำเร็จที่เด่นชัดที่สุดของขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมเพื่อการคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ คือ การกำหนดให้การคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์เป็นแนวนโยบายแห่งรัฐอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2560 มาตรา 70 ที่ระบุไว้ว่า “รัฐพึงส่งเสริมและให้ความคุ้มครองชาวไทยกลุ่มชาติพันธุ์ต่าง ๆ ให้มีสิทธิดํารงชีวิต ในสังคมตามวัฒนธรรม ประเพณี และวิถีชีวิตดั้งเดิมตามความสมัครใจได้อย่างสงบสุข ไม่ถูกรบกวน ทั้งนี้ เท่าที่ไม่เป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเป็นอันตราย ต่อความมั่นคงของรัฐ หรือ สุขภาพอนามัย”
อย่างไรก็ดี ภายหลังการมีรัฐธรรมนูญ 2560 และแผนปฏิรูปประเทศด้านสังคม เมื่อปี 2561 เกิดกระแสความตื่นตัวของขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมเรียกร้องให้มีการคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์เพิ่มมากขึ้น ท่ามกลางสถานการณ์การละเมิดสิทธิมนุษยชนกลุ่มชาติพันธุ์ที่มีความรุนแรงมากยิ่งขึ้น เช่น กรณีชาวบ้านกะเหรี่ยงบางกลอยที่ถูกดำเนินคดีหลังกลับเข้าไปทำไร่หมุนเวียนตามวิถีชีวิตดั้งเดิมทั้งที่ควรได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ หรือกรณีของหมู่บ้านกะเบอดิน อ.อมก๋อย จ.เชียงใหม่ ที่กำลังถูกคุกคามจากโครงการเหมืองถ่านหินที่จะเข้ามาทำให้พื้นที่ เป็นต้น ทำให้นอกจากจะมีการขับเคลื่อนกฎหมายชาติพันธุ์ของสภาชนเผ่าพื้นเมืองโดยเสนอร่างพระราชบัญญัติสภาชนเผ่าพื้นเมือง และการขับเคลื่อนร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ที่ดำเนินการโดยศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) ในฐานะร่างกฎหมายของรัฐบาลแล้ว
ฝ่ายการเมืองเอง คณะกรรมาธิการกิจการเด็ก เยาวชน สตรี ผู้สูงอายุ ผู้พิการ กลุ่มชาติพันธุ์ และผู้มีความหลากหลายทางเพศ สภาผู้แทนราษฎร ก็ได้เสนอ ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมและคุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ในขณะที่ในส่วนของพรรคการเมือง พรรคก้าวไกลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติ ส่งเสริมและคุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ เช่นเดียวกันกับในส่วนของภาคประชาชน ขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (P-Move) ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองสิทธิและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง
ทำให้ปัจจุบันมีร่างกฎหมายเกี่ยวกับชาติพันธุ์มากถึง 5 ฉบับ โดยทุกฉบับมีหลักการเดียวกัน คือไม่ได้มีเป้าหมายที่จะให้สิทธิพิเศษแก่กลุ่มชาติพันธุ์ แต่มุ่งส่งเสริมสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์โดยเน้นการคุ้มครองวิถีชีวิตและวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ตามหลักสิทธิทางวัฒนธรรม และใช้กระบวนทัศน์ใหม่ในการแก้ไขปัญหากลุ่มชาติพันธุ์ จากเดิมที่เน้นการให้ความช่วยเหลือแบบ “สงเคราะห์” ไปสู่แนวทางการฟื้นฟูวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์เพื่อ “ส่งเสริม” ศักยภาพให้กลุ่มชาติพันธุ์มีความสามารถพึ่งพาตนเองได้บนฐานภูมิปัญญาและวัฒนธรรม อันเป็นแนวทางการพัฒนาอย่างยั่งยืน
กฎหมายชาติพันธุ์บนสถานการณ์ความท้าทาย
แม้ขบวนการเคลื่อนไหวทางสังคมเพื่อเรียกร้องการคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรม มีความก้าวหน้าจนสามารถผลักให้มีร่างกฎหมายเกี่ยวกับชาติพันธุ์ถึง 5 ฉบับ แต่ในข้อเท็จจริงการขับเคลื่อนกฎหมายชาติพันธุ์ยังมีสถานการณ์ความท้าทาย ที่ต้องให้ความความสำคัญดังนี้
ประการแรก ความท้าทายจากนโยบายรัฐ ภายหลังมีการจัดตั้งรัฐบาลที่มีเศรษฐา ทวีสิน เป็นนายกรัฐมนตรี และได้มีการแถลงนโยบายเมื่อวันที่ 11 ก.ย. 2566 เห็นได้ว่ารัฐบาลชุดปัจจุบันยังไม่มีนโยบายที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรมในการผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์ โดยในคำแถลงนโยบายของรัฐบาลที่เกี่ยวกับแนวนโยบายแห่งรัฐตามมาตรา 70 ของรัฐธรรมนูญ กำหนดเพียงว่า รัฐบาลมีนโยบายดูแลกลุ่มชาติพันธุ์ให้มีเกียรติ มีศักดิ์ศรี มีงาน มีรายได้ และมีคุณภาพชีวิตที่ดี โดยสนับสนุนการสร้าง Soft Power ของประเทศ รวมทั้ง การอนุรักษ์ฟื้นฟูศิลปวัฒนธรรมและส่งเสริมภูมิปัญญาท้องถิ่น เพื่อนำมาต่อยอดในการสร้างมูลค่าเพิ่ม
จึงถือเป็นความท้าทายเชิงนโยบายในการผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์ ที่รัฐไม่ได้กำหนดเป้าหมายในการคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์โดยตรง แต่เน้นการใช้ทุนทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์สร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจ ซึ่งด้านหนึ่งแม้อาจแนวทางในการสนับสนุนการส่งเสริมศักยภาพกลุ่มชาติพันธุ์
แต่ในขณะเดียวกันก็มีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า แนวนโยบายดังกล่าวสอดคล้องสถานการณ์ความเดือดร้อนของของกลุ่มชาติพันธุ์ที่ต้องเผชิญกับาการถูกละเมิดสิทธิทางวัฒนธรรมที่มีแนวโน้มรุนแรงมากยิ่งขึ้นหรือไม่อย่างไร และหากรัฐบาลยังไม่มีนโยบายที่ชัดเจนในการสนับสนุนให้มีกฎหมายชาติพันธุ์ จะมีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใดที่จะมีกฎหมายคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์เกิดขึ้นได้จริง ทั้งนี้เพราะแม้แต่ในรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่มีการระบุไว้ในคำแถลงนโยบายว่ากฎหมายชาติพันธุ์เป็นกฎหมายเร่งด่วนก็ยังไม่สามารถผลักดันให้เกิดขึ้นได้ทันในสมัยรัฐบาลชุดที่แล้ว
อย่างไรก็ดีในขณะที่รัฐบาลมีนโยบายที่ไม่ชัดเจนเกี่ยวกับการผลักดันกฎหมายคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมของชาติพันธุ์ แต่กลับมีนโยบายที่ชัดเจนเกี่ยวกับ Carbon Neutrality เพื่อให้ประเทศไทยเป็นผู้นำของอาเซียน ในด้านการลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์สู่ชั้นบรรยากาศ โดยมีนโยบายทวงคืนผืนป่า ซึ่งจะส่งผลกระทบโดยตรงต่อกระชากรกลุ่มชาติพันธุ์ที่โดยส่วนใหญ่มีวิถีวัฒนธรรมสัมพันธ์การอยู๋ในป่า เมื่อเป็นไปดังนี้จึงเป็นสถานการณ์ความท้าทายที่กลุ่มชาติพันธุ์มีแนวโน้มที่จะเผชิญกับถูกคุกคามเรื่องสิทธิในที่อยู่อาศัยและที่ทำกินมากขึ้น โดยเป็นประเด็นความท้าทายที่ต้องให้ความสำคัญ และจับตาดูว่ารัฐบาลจะรักษาสมดุลระหว่างการรักษาทรัพยากรทางธรรมชาติกับการแก้ไขปัญหาของกลุ่มชาติพันธุ์ที่มีความหลากหลายทางวัฒนธรรมอย่างไร
ประการที่สอง ความท้าทายจากกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ในขณะที่ความท้าทายจากนโยบายรัฐดูจะเป็นความท้าทายที่สำคัญการผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์ แต่แท้จริงแล้วปัญหาเชิงโครงสร้างของการขับเคลื่อนการคุ้มครองสิทธิทางวัฒนรรมของกลุ่มชาติพันธุ์อยู่ที่ข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องและส่งผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมกับกลุ่มชาติพันธุ์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายเกี่ยวกับป่าไม้และการจัดการพื้นที่อนุรักษ์ ซึ่งให้ความสำคัญกับการสงวนรักษาแหล่งทรัพยากรทางธรรมชาติมากกว่าการให้ความสำคัญกับวิถีชีวิตของกลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยมาก่อนในพื้นที่ จนเป็นสาเหตุหลักที่ทำให้ชุมชนกลุ่มชาติพันธุ์ในหลายพื้นที่มีปัญหาความขัดแย้งกับหน่วยงานรัฐ จนหลายกรณีกลายเป็นปัญหาความรุนแรงต่อร่างกายและทรัพย์สินของกลุ่มชาติพันธุ์ เช่น กรณีของชุมชนกะเหรี่ยงบ้านบางกลอย เป็นต้น หรือในกรณีของกฎหมายที่ดินที่กลายเป็นประเด็นสำคัญที่ทำให้กลุ่มชาติพันธุ์ต้องสูญเสียที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัย กลายเป็นปัญหาความขัดแย้ง เช่น กรณีเกาะหลีเป๊ะ จังหวัดสตูล เป็นต้น
ความท้าทายจากข้อกฎหมายจึงถือเป็นความท้าทายเชิงโครงสร้าง ที่ทำให้การผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์มีข้อจำกัด และอาจทำให้กฎหมายชาติพันธุ์ไม่สามารถเกิดขึ้นได้จริง หรือหากเกิดขึ้นได้จริงก็อาจมีเนื้อหาสาระที่ไม่เอื้อต่อการคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ได้อย่างตรงไปตรงมา เพราะหน่วยงานที่มีบทบาทบังคับใช้กฎหมายที่มีมาก่อนต่างยึดถือหลักกฎหมายที่ตนใช้บังคับอยู่ และโดยแทบจะไม่เปิดโอกาสให้มีพื้นที่ของกลุ่มชาติพันธุ์
ประเด็นดังกล่าวนี้หากพิจารณาในมิติเชิงประวัติศาสตร์สังคมและวัฒนธรรมก็แสดงให้เห็นได้ว่า สังคมไทยมีพัฒนามาจากวัฒนธรรมเชิงเดี่ยวที่ไม่ได้สนใจความหลากหลายทางวัฒนธรรม ดังนั้นตัวบทกฎหมายที่บัญญัติขึ้นจึงไม่ได้คำนึงถึงข้อเท็จจริงของผู้คนที่มีวิถีวัฒนธรรมที่หลากหลาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งวิถีวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ที่ต้องพึ่งพาอาศัยทรัพยากรธรรมชาติจากป่า ทำให้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับป่าไม้ของประเทศไทยให้ความสนใจกับการอนุรักษ์ให้เป็นสมบัติของชาติ มากกว่าจะสนใจการดำรงอยู่ของคนในชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม จนกลายมาเป็นปัญหาความขัดแย้งในปัจจุบันและเป็นความท้าทายที่สำคัญในการผลักดันกฎหมายชาติพันธ์
ประเด็นสุดท้าย ความท้าทายจากประเด็นอคติทางวัฒนธรรมที่มีต่อกลุ่มชาติพันธุ์ แม้ในระยะหลังตั้งแต่ยุคที่รัฐบาลเน้นนโยบายส่งเสริมการท่องเที่ยวและเปิดโอการให้กลุ่มชาติพันธ์ได้มีพื้นที่ทางวัฒนธรรมเพื่อสนับสนุนการท่องเที่ยว แต่ข้อเท็จจริงก็คือผลประโยชน์จากการท้องเที่ยวที่กลุ่มชาติพันธุ์ได้รับนั้นเป็นเพียงส่วนน้อย แต่ผู้ได้รับผลประโยชน์ส่วนใหญ่ยังเป็นกลุ่มธุรกิจ ที่เข้ามาแสวงหาประโยชน์จาก “ความเป็นชาติพันธุ์”
แม้รัฐบาลชุดปัจจุบันจะมีนโยบายส่งเสริม Soft Power แต่หากไม่ได้ส่งเสริมศักยภาพของกลุ่มชาติพันธุ์ในฐานะเจ้าของวัฒนธรรมด้วยแล้ว ก็ยิ่งจะทำให้สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำที่กลุ่มชาติพันธุ์ต้องเผชิญมีมากขึ้นไปอีก และยิ่งจะทำให้กลุ่มชาติพันธุ์สูญเสียศักยภาพในการพึ่งตนเองและถูกมองว่าด้วยมายาคติแบบเดิมว่าเป็นพวกล้าหลังไม่พัฒนา ซึ่งจะเป็นข้อกำจัดที่ท้าทายในการผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์ในแง่ของการสร้างพลังจากภายในของกลุ่มชาติพันธุ์ให้เป็นพลังในการขับเคลื่อนผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์ เพื่อที่จะตอบโจทย์สถานการณ์ปัญหาและความต้องการของกลุ่มชาติพันธุ์ได้โดยตรง
นอกจากนี้ความท้าทายจากประเด็นอคติทางวัฒนธรรมที่มีต่อกลุ่มชาติพันธุ์ ยังเป็นจากพัฒนาการนโยบายชาติพันธุ์ของรัฐในยุคสงครามเย็นที่ยังคงหลงเหลือร่องรอยมาจนถึงปัจจุบัน ที่ทำให้สังคมไทยยังมีความเข้าใจผิดเกี่ยวกับกลุ่มชาติพันธุ์ว่าเป็นคนต่างด้าวไม่ใช่คนไทย เป็นกลุ่มที่เป็นภัยต่อความมั่นคงที่ทำลายทรัพยากรธรรมาชาติและสิ่งแวดล้อม รวมทั้งเป็นพวกค้ายาเสพติด ภาพความเข้าใจผิดต่อกลุ่มชาติพันธุ์เหล่านี้ได้กลายเป็นภาพจำและถูกผลิตซ้ำอย่างต่อเนื่องในสังคมไทย จนทำให้คนในสังคมไม่เข้าใจ “ความเป็นชาติพันธุ์” และไม่เห็นถึงความสำคัญของการมีกฎหมายชาติพันธุ์ ทำให้กลายเป็นความท้าทายที่สำคัญในการผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์ให้เป็นยอมรับในระดับสังคมวงกว้างที่จะช่วยสนับสนุนให้เกิดกระแสสังคมที่จะเป็นพลังร่วมกันการผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์
โอกาสของกฎหมายชาติพันธุ์
แม้จะมีความท้าทายต่อการขับเคลื่อนกฎหมายชาติพันธุ์อยู่หลายประการดังกล่าวข้างต้น แต่ในขณะเดียวกันหากมองในแง่โอกาสของการผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์ เห็นได้ว่ายังมีสถานการณ์ที่เอื้อต่อการผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์ในหลายปัจจัย ได้แก่
ปัจจัยแรก การเคลื่อนไหวของภาคประชาสังคมโดยเฉพาะอย่างยิ่งตั้งแต่ปี 2565 เป็นต้นมาที่ชูสโลแกนการเคลื่อนไหวเรื่อง “ชาติพันธุ์ก็คือคน” เพื่อต่อสู่ในกรณีความเดือนร้อนของกลุ่มชาติพันธุ์บางกลอย ทำให้สังคมหันมาให้ความสนใจประเด็นปัญหาของกลุ่มชาติพันธุ์มากขึ้น พร้อมทั้งปรับทัศนะในการมองกลุ่มชาติพันธุ์ใหม่ โดยเข้าใจถึงสถานการณ์ของกลุ่มชาติพันธุ์ที่ถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนมากขึ้น และเข้ามาเป็นแนวร่วมในการผลักดันการคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์มากขึ้น
โดยเฉพาะกลุ่มคนรุ่นใหม่ที่เข้ามามีส่วนร่วมการนำเสนอประเด็นชาติพันธุ์ต่อสาธารณะมากขึ้น และได้รับการหนุนเสริมจากทั้งสื่อกระแสหลักและสื่อทางเลือกในการขับเคลื่อนประเด็นด้านการคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ จึงเป็นปัจจัยเชิงบวกที่เป็นโอกาสของการผลักดันให้เรื่องสิทธิทางวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์กลายเป็นประเด็นสาธารณะที่จะเป็นปัจจัยเกื้อหนุนให้การผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์ประสบความสำเร็จ
ปัจจัยที่สอง สถานการณ์ทางการเมืองภายหลังการเลือกตั้งปี 2566 ที่พรรคก้าวไกล ซึ่งเป็นพรรมการเมื่อเพียงพรรคเดียวที่มีนโยบายเกี่ยวกับชาติพันธุ์ได้รับการเลือกตั้งด้วยคะแนนสูงสุด แม้ด้านหนึ่งจะเป็นด้วยกระแสของพรรคการเมืองที่มีนโยบายก้าวหน้า
แต่ประเด็นที่ต้องพิจารณาในกรณีนี้ก็คือ การที่ประเด็นเรื่องชาติพันธุ์ถูกพรรคการเมืองนำไปกำหนดเป็นนโยบาย แสดงให้เห็นว่าฝ่ายการเมืองเริ่มให้ความสำคัญกับประเด็นของชาติพันธุ์ และที่สำคัญคือสามารถผลักดันให้มีผู้แทนราษฎรที่เป็นกลุ่มชาติพันธุ์เข้ามาในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งจะเป็นโอกาสสำคัญที่ทำให้ปัญหาของกลุ่มชาติพันธุ์ได้รับการนำเสนอในพื้นที่ทางการเมืองมากขึ้น
ดังเห็นได้จากการมีคณะกรรมาธิการกิจการเด็ก เยาวชน สตรี ผู้สูงอายุ ผู้พิการ กลุ่มชาติพันธุ์ และผู้มีความหลากหลายทางเพศ เป็นคณะกรรมการธิการสามัญประจำสภาผู้แทนราษฎร ที่ทำหน้าที่ติดตามการทำงานของรัฐบาลและตรวจสอบกรณีปัญหาของกลุ่มชาติพันธุ์โดยตรง หรือมีการนำเอาประเด็นความเดือนร้อนของกลุ่มชาติพันธุ์เข้าไปเป็นประเด็นพิจารณาในคณะกรรมมาธิการหลายชุด ทั้งของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา กระแสการเคลื่อนไหวทางการเมืองในประเด็นชาติพันธุ์นี้กลายเป็นพลังทางการเมืองที่เป็นปัจจัยเชิงบวกเอื้อต่อการผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์ให้ประสบความสำเร็จ
ปัจจัยสุดท้าย ความเข้มแข็งของเครือข่ายชาติพันธุ์ที่สามารถรวมตัวแสดงศักยภาพของกลุ่มชาติพันธุ์ ทั้งในกรณีของสภาชนเผ่าพื้นเมือง ซึ่งเป็นการรวมตัวกันของกลุ่มชาติพันธุ์ในประเทศไทยกว่า 46 กลุ่ม ได้ร่วมกันผลักดันร่างพระราชบัญญัติสภาชนเผ่าพื้นเมืองเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรได้เป็นผลสำเร็จ ถือเป็นรูปธรรมที่แสดงให้เห็นถึงศักยภาพของกลุ่มชาติพันธุ์ และแสดงถึงความพร้อมที่จะมีองค์กรหลักของกลุ่มชาติพันธุ์มาทำหน้าที่ดูแลเครือข่ายพี่น้องกลุ่มชาติพันธุ์ หรือแม้แต่การเกิดขึ้นของวิสาหกิจชุมชนของชุมชนกลุ่มชาติพันธุ์ในหลายพื้นที่ ล้วนแสดงให้เห็นถึงศักยภาพในการพึ่งตนเองบนฐานวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลปัจจุบันที่มุ่งส่งเสริม Soft Power
ในแง่นี้นอกจากเป็นการแสดงให้เห็นศักยภาพของกลุ่มชาติพันธุ์แล้ว ยังเป็นสร้างภาพลักษณ์ใหม่ของกลุ่มชาติพันธุ์ให้สังคมได้เห็นมิติเชิงบวกของกลุ่มชาติพันธุ์ และมีความเข้าใจวิถีกลุ่มชาติพันธุ์มากขึ้น จนกลายเป็นการผสานระหว่างพลังภายในคือความสามารถในการจัดการตนเองของกลุ่มชาติพันธุ์ กับพลังภายนอกคือพลังหนุนเสริมจากสังคม ที่จะสามารถสานพลังร่วมกันในการผลักดันกฎหมายชาติพันธุ์ให้ประสบความสำเร็จ
อย่างไรก็ดีการผลักดันให้มีกฎหมายชาติพันธุ์ ไม่ได้เป็นจุดสิ้นสุดของการแก้ไขปัญหากลุ่มชาติพันธุ์ในประเทศไทย หากแต่เป็นเพียงจุดเริ่มต้นที่จะทำให้สังคมไทยหันมายอมรับการมีอยู่ของกลุ่มชาติพันธุ์ และเคารพในความแตกต่างหลากหลายและศักดิ์ศรีความเป็นมานุษย์ เพื่อจะขับเคลื่อนสังคมไทยไปสู่สังคมพหุวัฒนธรรมที่เคารพในความหลากหลายและมองความแตกต่างอย่างเท่ามันอคติทางวัฒนธรรมที่แฝงฝังอยู่ในความคิด
ดังนั้นการขับเคลื่อนเรื่องนี้จึงไม่ได้เป็นเรื่องของพี่น้องกลุ่มชาติพันธุ์เท่านั้น หากแต่เป็นเรื่องของ “พวกเรา” คนไทยทุกคน ที่จะได้ประโยชน์ “ร่วมกัน” เมื่อมีกฎหมายคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์
บทความโดย อภินันท์ ธรรมเสนา ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน)
