บริหารงานภาครัฐ
ในช่วงปี ค.ศ. 1960s ประเทศไทยมีการพัฒนาอย่างรวดเร็ว โดยในช่วงเวลานั้น ประเทศไทยมีวิสัยทัศที่ต้องการเปิดประเทศ ทำการค้าขายระหว่างประเทศ และดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ เศรษฐกิจประเทศถูกขับเคลื่อนด้วยภาคอุคสาหกรรมส่งออกและอุตสาหกรรมท่องเที่ยวเป็นหลัก
หลังจากพัฒนาอุตสาหกรรมในประเทศมานานกว่าครึ่งศตวรรษ ไทยก็ได้ขยับขึ้นมาเป็นประเทศมีรายได้ปานกลาง (Middle-income country) ในปี ค.ศ. 2011 และเป้าหมายต่อไปของรัฐบาล คือ การขยับเป็นประเทศมีรายได้สูง (High-income country) ภายในปี ค.ศ. 2037
แต่ทว่า เศรษฐกิจไทยเจอกับภาวะเศรษฐกิจชะลอตัวครั้งใหญ่ในช่วงที่ผ่านมา ปัญหาหลักมาจากผลิตภาพ(Productivity) หรือความสามารถในการผลิต ปรับลดลงต่อเนื่องในช่วง 2 ทศวรรษ อีกทั้ง ผลิตภาพแรงงาน(Labor productivity) ก็ชะลอตัวเช่นเดียวกัน โดยเฉพาะในช่วงการระบาดของโควิด-19 และในช่วงเวลาฟื้นฟูประเทศ ซึ่งจากปัญหาดังกล่าวทำให้ไทยมีการฟื้นตัวช้ากว่าประเทศเพื่อนบ้าน
ปัญหาใหญ่เชิงโครงสร้าง
ประเทศไทยมีปัญหาเชิงโครงสร้างมาอย่างยาวนาน และปฏิเสธไม่ได้ว่าเป็นอุปสรรคใหญ่ของการพัฒนาประเทศ ทำให้ไม่สามารถยกระดับภาคการผลิตและรายได้ของประเทศ โดยปัญหาโครงสร้างสำคัญ คือ
- High market concentration ภาวะตลาดที่มีกระกระจุกตัวสูงจากบริษัทหรือนายทุนใหญ่ไม่กี่เจ้า มีอำนาจครอบงำและใช้เส้นสาย เป็นภัยต่อการแข่งขันและความหลากหลายของธุรกิจ
- High regulatory barriers ในบางอุตสาหกรรมมีข้อจำกัดสูง ส่งผลให้ตลาดต่างประเทศเข้ามาลงทุนในไทยยาก
- Low Public Investment การลงทุนของภาครัฐที่ต่ำเป็นปัญหามายาวนาน ทั้งในด้านของโครงสาธารณะสุขและการลงทุนในคน เช่น การลงทุนในภาคการศึกษาที่มีปริมาณที่น้อย และอยู่ในระดับต่ำกว่าเป้าที่ตั้งไว้
Productivity สำคัญอย่างไร?
ผลิตภาพ (Productivity) ถือเป็นตัวชี้วัดที่ครอบคลุม เป็นภาพสะท้อนประสิทธิภาพของ Inputs ต่างๆ ที่เข้าไปอยู่ในการผลิต ไม่ว่าจะเป็น Physical capital หรือ Human capital
Productivity เป็นหัวใจสำคัญของการยกระดับมาตราฐานการใช้ชีวิตในระยะยาว การวิเคราะห์คำนวน Productivity สามารถทำได้หลายวิธี และการคำนวนในบางวิธีจะสามารถช่วยสะท้อนให้เห็นภาพของระดับเศรษฐกิจที่เล็กลงมาผ่านประสิทธิภาพองค์กรหรือบริษัทนั้นๆ รวมไปถึงการบริหารและโครงสร้างของตลาด เป็นต้น
ไทยขาดผู้เชี่ยวชาญด้านผลิตภาพ
ปัญหาที่ประเทศไทยมีอยู่ในปัจจุบันคือ ไม่มีองค์กรหรือหน่วยงานที่เชียวชาญและทำงานเรื่อง Productivity โดยตรง ส่งผลให้เกิดช่องว่างในการวิเคราะห์ การกักเก็บข้อมูล ขาดการเผยแพร่ข้อมูลอย่างเหมาะสม อาจส่งผลให้ความสนใจต่อการพัฒนา Productivity ลดลงหรือไม่เพียงพอ และส่งผลให้นักการเมืองไม่ได้ให้ความสำคัญต่อเรื่องนี้เท่าที่ควร
สิ่งที่ประเทศไทยมีคือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ในรายงานฉบับนี้ OECD ได้ใช้คำว่า Pro-productivity institutions (PPIs) เพื่อเป็นคำจำกัดความถึงองค์กรและหน่วยงานในภาครัฐต่างๆ ที่ทำงานเกี่ยวกับเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็นการทำงานในเชิงของการเก็บข้อมูล รวบรวมข้อมูล วิเคราะห์แนวโน้มภายในประเทศ หรือ เสนอแผนนโยบายที่สนับสนุนการเติบโตของ Productivity เป็นต้น
ยกตัวอย่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง คือ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์) ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) สำนักงานสถิติแห่งชาติ (สสช.) สถาบันวิจัยเศรษฐกิจ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ และหน่วยงานอื่นๆภายใต้กระทรวง
หน่วยงานเหล่านี้หาข้อมูลและวิเคราะห์ข้อมูลทั้งระดับภาพรวม ระดับอุตสาหกรรม และระดับเล็กลงมาคือกลุ่มธุรกิจ-บริษัท แต่งานวิเคราะห์หลายๆ ตัวมองแค่แนวโน้มของเศรษฐกิจในบางอุตสาหกรรม มีเพียงส่วนน้อยที่ดูเรื่องความหลากหลายของ Productivity และยังขาดความสม่ำเสมอในการทำงานวิเคราะห์
ในทางกลับกัน PPIs ในกลุ่มประเทศ OECD จะหมายถึงกลุ่มผู้ชำนาญการพิเศษ หน่วยงานที่ทำด้าน Productivity โดยตรง มีความสนใจต่อนโยบายที่ขับเคลื่อน productivity โดยเฉพาะ ดูผลิตภาพในทุกอุตสาหกรรม และช่วยประสานงานระหว่างหน่วยงานเพื่อให้มีการออกแบบนโยบายที่ครอบคลุมและเหมาะสม
ปัญหาที่ตามมา
- Data Cooperation อ่อนแอ การไม่มีหน่วยงานกลางที่คอยควบคุมก่อให้เกิดความติดขัดในเรื่องของ Data Cooperation ถึงแม้ข้อมูลจะนำมาถูกใช้ภายในกระทรวงแต่ยังถือว่ามีความจำกัดอยู่ และมีปัญหาเดียวกันเมื่อต้องมีการแชร์ข้อมูลระหว่างกระทรวง OECD ระบุว่าไม่พบการแชร์ข้อมูลระหว่างกระทรวงและหน่วยงานต่างๆ ภายใต้ ธปท.
- ต่างคนต่างทำ OECD ชี้ว่าหลายๆ หน่วยงานนั้นทำงานกันเอง ทำการวิจัยกันเองภายในองค์กรโดยใช้แค่ทรัพยากรและความสามารถที่องค์กรนั้นๆ มี จุดนี้ทำให้เกิดข้อกังวลว่าจะส่งผลต่อการวิเคราะห์เชิงลึกหรือประสิทธิภาพของการทำงานที่มีข้อจำกัดหรือไม่ อย่างไรก็ตามหลายหน่วยงานเริ่มมีความสนใจที่จะทำงานร่วมกันมากขึ้นในช่วงหลัง
- การทำนโยบายและกฎหมาย ‘ดูแคบ’ OECD สังเกตุพฤติกรรมของกระทรวงต่างๆ ว่า เมื่อมีการทำวิเคราะห์จากหน่วยงานภายใต้กระทรวงเกิดขึ้น คำแนะนำเหล่านั้นจะสามารถส่งผลต่อการตัดสินใจของรัฐมนตรีได้ทันที สะท้อนภาพว่าภาครัฐมองแคบหรือขาดการดูภาพกว้างในการตัดสินใจอยู่หรือไม่ และยังขาดมาตรฐานในการบรรจุเรื่องของ productivity เข้าไปในการทำงานวิเคราะห์
- ขาดความชัดเจน ทำไปไม่ได้ใช้ สิ่งที่น่าตกใจคือ รายงานหลายฉบับขาดความชัดเจนว่าเป้าหมายของการทำคืออะไร และทำให้ใคร ถึงแม้งานหลายชิ้นจะถูกทำขึ้นมาเพื่อการใช้ภายใน (เฉพาะกระทรวง) แต่พบว่ารายงานต่างๆ กลับได้รับความสนใจและใช้งานน้อยมาก เหตุการณ์ลักษณะนี้สื่อให้เห็นถึงความไม่สอดคล้อง และควรตั้งคำถามถึงสิ่งที่ทำอยู่ว่าคุ้มค่ากับทรัพยากรต่างๆ ที่ลงทุนไปหรือไม่
โฟกัสเฉพาะจุด มองข้ามภาพอื่นที่สำคัญ
เมื่อไม่มีหน่วยงานไหนดูแลเรื่องการพัฒนา productivity อย่างจริงจัง ส่งผลให้เกิดช่องโหว่ในการทำและบริหารข้อมูล รายงานหรืองานศึกษาเพียงส่วนน้อยเท่านั้นที่ดูการเติบโตของ Productivity ในระดับ Firm-level
ที่ผ่านมาธปท. และสถาบันป๋วยมีการทำการศึกษาในระดับบริษัทบ้าง แต่ความสนใจจะกระจุกอยู่ที่ Manufacturing firms เป็นส่วนใหญ่ สาเหตุที่ความสนใจมุ่งเน้นไปที่บริษัทประเภทการผลิต เพราะว่าประเทศไทยมีจุดยืนที่จะต้องการยกระดับภาคอุตสาหกรรมการผลิต จึงส่งผลให้ความสนใจและการเก็บข้อมูลไปกระจุกตัวอยู่ที่บริษัทภาคผลิตมากกว่าภาคเกษตรหรือบริการ
นอกจากนี้ รายงาน Capital Stock of Thailand ของสภาพัฒน์ฯ วิเคราะห์และดูเรื่องแนวโน้มของ Productivity ทุกปีและดูภาพใหญ่เป็นหลัก OECD ชี้ว่ารายงานมักจะเป็นการบรรยายมากกว่าการเจาะลึกข้อมูล OECD ระบุว่ารายงานของสภาพัฒน์ยังขาดความละเอียด รายงานมีข้อมูลเกี่ยวกับภาคบริการน้อยมาก ทั้งที่ภาคบริการถือเป็นสัดส่วนใหญ่ของ GDP ประเทศ คิดเป็น 56.2% ซึ่งมากกว่าภาคเกษตรและภาคการผลิตรวมกัน
ทำให้เป็นเรื่องน่าแปลกใจที่ฟันเฟืองสัดส่วนใหญ่ที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจประเทศกลับได้รับความสนใจเพียงน้อยนิด
ข้อมูลมี ‘แต่ดีไม่พอ’
การที่จะวัด Productivity ของประเทศ มีความจำเป็นที่จะต้องใช้ข้อมูลทั้ง Macro-level และ Micro-level
ข้อมูลมหัพภาคจะช่วยให้เห็นถึงการเติบโตของเศษฐกิจในระยะยาว เข้าใจตัวแปรที่ส่งผลกับโครงสร้างเศรษฐกิจ ในเวลาเดียวกันข้อมูลระดับจุลภาคจะทำให้เห็นมิติที่เล็กลงที่เป็นตัวขับเคลื่อน Productivity performance เช่น ประสิทธิภาพของบริษัท การจัดแจงทรัพยากร สัดส่วนของบริษัทในตลาด
- Macro-level data
หน่วยงานที่มีข้อมูลมหัพภาค เช่น สภาพัฒน์ฯ ธปท. และ สสช. มีการจัดแสดงตัวชี้วัดในเชิงตัวเลข และมีการทำวิเคราะห์อยู่บ้าง และเมื่อไม่นานมานี้ รัฐบาลได้เริ่มใช้งาน Government Data Catalogue (GDC) เป็นแพลตฟอร์มที่รัฐมีความตั้งใจจะให้เป็นศูนย์กลางของข้อมูลให้ทุกคนเข้าถึงได้
ถึงแม้ปัจจุบันจะได้รับข้อมูลจากประมาณ 300 แหล่ง แต่ยังขาดข้อมูลที่สำคัญ เช่น Multifactor productivity indicator จากสภาพัฒน์ฯหรือ ตัวชี้วัดผลิตภาพด้านแรงงาน จาก ธปท. นอกจากนี้ยังพบว่าข้อมูลที่มีไม่ครอบคลุมสักเท่าไหร่ เพราะขาดส่วนประกอบในเรื่องของช่วงเวลาเข้ามาประกอบด้วย หรือข้อมูลที่สำคัญจะอยู่แค่ในรายงานประจำปีและไม่มีช่องทางให้ดาวน์โหลดได้
OECD เสนอว่าการวิเคราะห์ควรคำนึงถึงแนวโน้มในระยะยาว ควรมีการเปรียบเทียบสมรรถภาพของประเทศไทยกับระดับสากลด้วย และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรช่วยนักการเมืองอธิบายเรื่องของการพัฒนาหรือเปลี่ยนแปลงของ Productivity ในแต่ละระยะ รวมถึงปัจจัยแปรผันในระยะสั้นที่ส่งผลต่อเศรษฐกิจ
- Micro-level data
การจัดทำข้อมูลจุลภาคมีได้หลายรูปแบบ เช่น Consensus Survey หรือ Administrative Data ยกตัวอย่าง สสช. มีการจัดทำ Consensus สำหรับ Manufacturer sector และ Business trade and service ซึ่งเป็นชุดข้อมูลที่นักวิชาการจำนวนมากใช้เพื่อนำมาวิเคราะห์ต่อถึง productivity ในอุตสาหกรรมนั้นๆ
แต่ทว่า การจัดเก็บข้อมูลยังมีข้อจำกัดสูง สสช. เก็บข้อมูลภาคการผลิตทุกๆ 5 ปี และเก็บข้อมูลภาคธุรกิจการค้าและบริการทุกๆ 10 ปี! ความถี่หรือ Frequency ในการจัดเก็บข้อมูลนั้นถือว่าต่ำมาก สร้างขีดจำกัดในการศึกษาประสิทธิภาพของอุตสาหกรรมและธุรกิจ นอกจากนี้การเก็บข้อมูลทุก 5-10 ปียังทำให้ไม่สามารถแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างได้อย่างรวดเร็ว และอาจทำให้เห็นปัจจัยที่ส่งผลกับการเปลี่ยนแปลงต่อเศรษฐกิจได้ช้า
ข้อเสนอจาก OECD
- หน่วยงาน PPIs ต้องเพิ่มความแข็งแกร่งในการทำงานร่วมกัน แชร์ข้อมูล และการวิเคราะห์ในเชิงลึก พร้อมกับหลักฐานที่มาที่ไปของการวิเคราะห์ที่ชัดเจน
- ควรมีการจัดตั้งคณะทำงานด้าน Productivity โดยตรง ควรสนับสนุนให้เกิดความร่วมมือระหว่างหน่วยงานเพื่อให้ข้อมูลที่จัดเก็บมานั้นได้ใช้งานอย่างเต็มประสิทธิภาพ
- หน่วยงานควรจะทำการวิเคราะห์ข้อมูลออกมาเพื่ออธิบาย ตัวเลข แนวโน้ม และปัจจัย ว่าข้อมูลเหล่านี้กำลังสื่ออะไรอยู่ และสื่อสารข้อมูลเหล่านี้ต่อไปยังนักการเมืองหรือประชาชนเพื่อเสนอต่อนโยบายต่าง ๆ
- ควรมีการจัดเก็บข้อมูลที่ถี่ขึ้น เพื่อให้ข้อมูลที่มีนั้นทันสมัยและไม่ล้าหลัง การเพิ่มความถี่ในการจัดเก็บข้อมูลจะทำให้เห็นปัจจัยที่สร้างความเปลี่ยนแปลงต่างๆ ต่อเศรษฐกิจได้ดีขึ้นอีกด้วย
- OECD เสนอว่าควรทบทวนดูว่ามีกฏระเบียบข้อไหนที่เก่าเกินสมัยหรือไม่ ทบทวนเพื่อเปลี่ยนให้เข้ากับสังคมและเศรษฐกิจปัจจุบัน
- ในเรื่องของพัฒนาคน OECD เน้นว่าต้องเพิ่มงบประมาณด้านการศึกษาและเพิ่มประสิทธภาพในการบริหารการเงินทางด้านนี้ และควรมีนโยบายที่ช่วยผลักดันเรื่องพัฒนาบุคลาการ เช่น การฝึกหัดฝีมือ ให้การสนับสนุนกับเจ้าของกิจการ ให้เงินช่วยเหลือการจ้างงาน
