การต่อสู้กับคอร์รัปชันในภาคเอกชน

จากดัชนีการรับรู้การทุจริตคอร์รัปชัน หรือ Corruption Perceptions Index (CPI) ที่จัดทำโดยองค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International: TI) สะท้อนให้เห็นว่าสถานการณ์คอร์รัปชันในประเทศไทยย่ำอยู่กับที่ ด้วยคะแนนเฉลี่ย 36 คะแนน (ขึ้น/ลงเพียง ±1) ตลอดระยะเวลา 10 ปีที่ผ่านมา (คำนวณจากคะแนนในปี ค.ศ. 2014-2023) ซึ่งนอกจากการรับรู้สถานการณ์ในภาพรวมของประเทศยังชี้ให้เห็นแนวโน้มสถานการณ์คอร์รัปชันในภาคเอกชนที่ไม่ขยับตามไปด้วย สังเกตได้จากผลการประเมินของ 3 ใน 9 แหล่งข้อมูล (หรือคิดเป็น 1 ใน 3) ที่ TI ใช้ในการจัดอันดับ CPI ของประเทศไทย ซึ่งมีประเด็นเกี่ยวข้องกับภาคเอกชน ได้แก่

1) Global Insight Country Risk Ratings (GI) การประเมินความเสี่ยงทางธุรกิจในการติดสินบนเจ้าหน้าที่ และการออกนโยบายที่เอื้อประโยชน์ต่อบางธุรกิจ โดยผู้เชี่ยวชาญและนักวิเคราะห์ความเสี่ยง มีผลคะแนนคงที่ที่ 35 คะแนน ติดต่อกันในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา

2) IMD World Competitiveness Center World Competitiveness Yearbook Executive Opinion Survey (IMD) การประเมินการคงอยู่ของการให้สินบนและการทุจริตคอร์รัปชันของประเทศต่าง ๆ โดยนักธุรกิจทั่วโลก ซึ่งไทยได้รับคะแนนเท่ากับปีก่อน โดยเพิ่มขึ้นตามลำดับจากปีที่ผ่านมา แต่ยังไม่สามารถทำลายสถิติเมื่อ 5 ปีย้อนหลังของตัวเองได้

และ 3) World Economic Forum Executive Opinion Survey (WEF) การประเมินการจ่ายสินบนในการดำเนินธุรกิจโดยนักธุรกิจภายในประเทศ ที่ในปี 2023 นี้ได้คะแนนตกต่ำลงอย่างมาก จนน่าประหลาดใจ

กราฟเส้นแสดงผลคะแนน CPI ของ 3 แหล่งข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับเอกชนและสินบน

ด้วยตัวชี้วัดดังกล่าว จะพบว่ามุมมองคอร์รัปชันในระดับสากล ให้ความสำคัญกับเรื่อง สินบน เป็นอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาคเอกชน ที่มองว่าสินบนเป็นตัวกลางสำคัญที่สะท้อนให้เห็นสถานการณ์คอร์รัปชันภายในประเทศ ดังนั้น ในทางกลับกันจึงอาจกล่าวได้ว่าการจะยกระดับสถานการณ์คอร์รัปชันในประเทศไทยให้ดีขึ้น จำเป็นต้องได้รับความร่วมมือในการแก้ปัญหาจากภาคเอกชนด้วย

กรณีศึกษาในระดับสากล และประเทศไทย

เพื่อแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันและป้องกันผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากความไม่โปร่งใส รัฐต่าง ๆ ทั่วโลกได้ตกลงร่วมกันต่อต้านการทุจริตและสินบน (Bribery) และพัฒนาเป็นกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศภายใต้อนุสัญญาสำคัญ 2 ฉบับ ได้แก่ 1) อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต ค.ศ. 2003 (United Nations Convention against Corruption: UNCAC) และ 2) อนุสัญญา OECD ว่าด้วยการต่อต้านการติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐต่างประเทศในธุรกิจระหว่างประเทศ ค.ศ. 1997 (OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) ซึ่งมีสาระสำคัญที่สอดคล้องกัน คือการระบุให้รัฐภาคีจัดให้มีมาตรการจำเป็นเพื่อกำหนดผู้รับผิดต่อการกระทำที่เกี่ยวข้อง ซึ่งหมายรวมถึงการให้สินบน

จากการสำรวจพบว่า ประเทศสมาชิกภายใต้อนุสัญญา 2 ฉบับในข้างต้น ที่ได้รับการจัดอันดับ  CPI อยู่ใน 10 อันดับแรกเสมอในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา มีสูงถึง 9 ประเทศ ได้แก่ เดนมาร์ก นิวซีแลนด์ ฟินแลนด์ นอร์เวย์ สวีเดน สวิตเซอร์แลนด์ เนเธอร์แลนด์ เยอรมนี และลักเซมเบิร์ก โดยประเทศที่อยู่ภายใต้อนุสัญญา UNCAC แต่ไม่ใช่สมาชิกของ OECD และยังคงได้รับการจัดอันดับ CPI ที่โดดเด่น ได้แก่ สิงคโปร์ สหราชอาณาจักร และออสเตรเลีย

ในด้านของแนวปฏิบัติพบว่า กรณีศึกษาของประเทศที่ประสบความสำเร็จในการต่อต้านคอร์รัปชันในภาคเอกชนอย่างสิงคโปร์และออสเตรเลีย ชี้ให้เห็นถึงความสำคัญในการปราบปรามระดับนโยบาย ด้วยการมีกฎหมายที่เข้มงวด และบทลงโทษที่ค่อนข้างรุนแรง เช่น โทษจำคุก ปรับเป็นเงินจำนวนมาก รวมถึงการถูกตัดสิทธิ์ในการทำธุรกรรมต่าง ๆ ตลอดจนความสามารถในการบังคับใช้กับภาคเอกชนได้อย่างจริงจัง พร้อมด้วยแนวปฏิบัติเพื่อการป้องกันเชิงรุกด้วยการมีกลไกติดตามตรวจสอบที่โปร่งใส เป็นธรรม และไม่มีการแทรกแซงทางการเมือง ซึ่งสอดคล้องกับแนวทางของอีกหลายประเทศที่มุ่งเน้นการสร้างความโปร่งใสด้วยการวางรากฐานและส่งเสริม “สิทธิที่จะได้รู้” ของประชาชน ผ่านข้อมูลเปิด (Open Data) เช่น นโยบายกฎหมายเสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูล (Freedom of Information Act – FOIA) ของสหรัฐฯ ที่ส่งเสริมภาคเอกชนให้เข้าถึงข้อมูลที่จำเป็นในการตัดสินใจทางธุรกิจได้ง่ายขึ้น

ย้อนกลับมามองที่ประเทศไทย เราเป็นภาคีสมาชิกของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริต (UNCAC) แต่ไม่ใช่ประเทศสมาชิกภายใต้อนุสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐต่างประเทศในธุรกิจระหว่างประเทศ ของ OECD ในระดับนโยบาย เรามีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 มาตรา 176 ว่าด้วยการกำหนดความผิดฐานให้สินบนเจ้าพนักงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศ หรือเจ้าหน้าที่ขององค์การระหว่างประเทศ โดยผู้ให้สินบนมีโทษจำคุกและปรับ โดยมาตรการนี้ครอบคลุมรวมไปถึงการกำหนดความรับผิดสำหรับนิติบุคคล ในกรณีที่พนักงาน ลูกจ้าง หรือบุคลากรขององค์กร ให้สินบนแก่เจ้าพนักงานของรัฐ เพื่อผลประโยชน์ของนิติบุคคลด้วย

ทั้งนี้ก็เพื่อเป็นการผลักดันให้นิติบุคคลได้มีการกำหนดมาตรการควบคุมภายในของตนเองเพื่อป้องกันการทุจริตที่เหมาะสม ในส่วนของสิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชน เรามีพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่มุ่งสนับสนุนให้ประชาชนสามารถรับรู้ข้อมูลการดำเนินการต่าง ๆ ของรัฐ รู้ถึงสิทธิและหน้าที่ของตนเอง เพื่อแสดงความคิดเห็น ใช้สิทธิทางการเมืองได้อย่างถูกต้อง และส่งเสริมให้การบริหารงานของรัฐเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและโปร่งใส ซึ่งถึงแม้จะไม่ได้มีกระบวนการชัดเจนโดยตรงกับภาคเอกชนนัก แต่ก็ถือว่าเอกชนนับเป็นกลุ่มหนึ่งของประชาชนซึ่งเป็นผู้ได้รับผลประโยชน์เช่นกัน

อีกมุมหนึ่ง องค์กรเอกชนในไทยก็ไม่ได้นิ่งนอนใจกับปัญหาคอร์รัปชัน โดยในปี 2553  หลายองค์กรชั้นนำของประเทศได้รวมตัวกันริเริ่มขยายแนวร่วมในรูปแบบ Collective Action ภายใต้ชื่อ “แนวร่วมปฏิบัติของภาคเอกชนไทยในการต่อต้านการทุจริต (CAC)” เพื่อสร้างกระแสต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันด้วยการส่งเสริมให้บริษัทต่าง ๆ กำหนดนโยบายและแนวปฏิบัติในการที่จะปฏิเสธการรับและจ่ายสินบน รวมถึงการทุจริตคอร์รัปชันทุกรูปแบบ ตลอดจนการแสดงเจตนารมณ์ที่ดีในการมีมาตรการหรือขั้นตอนที่สามารถวัดผลควบคุมภายในได้ ปัจจุบันมีองค์กรเอกชนที่เป็นแนวร่วมกว่า 1,400 ราย และมีบริษัทที่ผ่านการรับรองว่ามีระบบ/มาตรการควบคุมภายในที่เหมาะสมกว่า 500 ราย และในภาพรวมของประเทศ หลายองค์กรได้มีการกำหนดนโยบายต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน และกำหนดแนวปฏิบัติที่ครอบคลุมเรื่องสินบนและการใช้อำนาจหน้าที่เพื่อเอื้อประโยชน์ให้แก่ตนเองหรือพวกพ้อง รวมถึงกำหนดมาตรการควบคุมภายใน การกำกับดูแลการปฏิบัติตามนโยบาย และการกำหนดบทลงโทษที่ชัดเจน (Anti-Bribery and Corruption Policy) ซึ่งเราสามารถพบเห็นการแสดงเจตนารมณ์เหล่านี้ผ่านช่องทางสื่อสารขององค์กรอย่างตรงไปตรงมาด้วย

มาถึงขั้นนี้แล้ว ทำไมคอร์รัปชันโดยเฉพาะสินบนในไทยถึงไม่ไปไหน ?

กระทรวงการต่างประเทศสหรัฐ (U.S Department of State) ประเมินสถานการณ์การลงทุนในประเทศไทย ผ่าน Investment Climate Statements ปี 2566 ว่าคอร์รัปชันและสินบนยังคงเป็นปัญหา เพราะแม้จะมีการใช้ระบบอิเล็กทรอนิกส์เพิ่มมากขึ้น แต่เจ้าหน้าที่รัฐยังมีส่วนสำคัญที่ใช้ดุลยพินิจในการออกใบอนุมัติ อนุญาต ใกล้เคียงกับผลการประเมินความเสี่ยงการติดสินบนทางธุรกิจ (Bribery Risk Matrix) โดย TRACE International สมาคมธุรกิจระหว่างประเทศที่ขับเคลื่อนด้านการต่อต้านการถูกเรียกสินบน การปฏิบัติตามกฎระเบียบ และธรรมาภิบาล ที่จัดอันดับให้ไทยอยู่ลำดับที่ 87 จาก 194 ประเทศทั่วโลก ด้วยคะแนน 47 ซึ่งจัดอยู่ในความเสี่ยงระดับปานกลาง (ระดับ 3 จากทั้งหมด 5 อันดับ) โดยมองว่าประเทศไทยยังมีความโปร่งใสของรัฐบาลและข้าราชการเกี่ยวกับผลประโยชน์ทางการเงินที่ไม่ค่อยดีนัก การปราบปรามและบังคับใช้กฎหมายยังไม่มีคุณภาพ รวมถึงเสรีภาพของสื่อและการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมที่ยังน่าเป็นห่วง

จากการสรุปข้อมูลขององค์กรนานาชาติหลายแห่ง พบว่า สาเหตุที่ทำให้ภาคเอกชนหันไปเลือกการจ่ายสินบน มีแรงจูงใจที่สำคัญมาจาก “กระบวนการทำงานของภาครัฐ” ที่อาจขัดผลประโยชน์และไม่สอดคล้องกับบริบทในการประกอบกิจการ และอาจหยั่งรากลึกลงไปถึง “โครงสร้างของสังคม” ซึ่งสามารถสรุปได้เป็น 5 ปัจจัยหลัก ดังนี้ 1) กฎระเบียบ ข้อบัญญัติที่มีมาก ยากต่อการทำความเข้าใจและปฏิบัติ 2) ความล่าช้าของระบบราชการ เช่น การออกใบอนุมัติ อนุญาต กระบวนการทางกฎหมาย หรือการตรวจสอบและประเมินในหลายด้าน อย่างความปลอดภัย สิ่งแวดล้อม ที่อาจนำมาซึ่งการใช้เวลาจำนวนมากหรือการเสียค่าปรับ เอกชนอาจเลือกการจ่ายสินบนเพื่อเร่งรัดการดำเนินการหรือหลีกเลี่ยงการปฏิบัติตามกฎนั้น 3) ช่องโหว่ของกระบวนการที่ยังต้องใช้ “คน” และการให้อำนาจในการใช้ดุลยพินิจ ซึ่งอาจนำมาซึ่งการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (Conflict of Interest) 4) จริยธรรมและความซื่อสัตย์สุจริตของเจ้าหน้าที่ที่ยังไม่เข้มแข็ง ขาดความตระหนักและจิตสำนึก ยังมองเห็นผลประโยชน์ส่วนตนมากกว่าส่วนรวมและความถูกต้อง และ 5) ธรรมเนียมปฏิบัติที่เคยชิน จนกลายเป็นวัฒนธรรมที่ยอมรับได้ เมื่อเห็นว่าธุรกิจอื่นก็ทำ จึงตามมาซึ่งพฤติกรรมเลียนแบบ การเห็นเป็นเรื่องปกติที่หากไม่ทำจะเสียเปรียบ เสียผลประโยชน์ในการแข่งขัน หรือในทางกลับกันอาจเป็นเพราะสังคมยังมีการปลูกฝังจิตสำนึกให้ตระหนักถึงปัญหาและผลกระทบของคอร์รัปชันที่ไม่มีประสิทธิภาพด้วย

ถึงเวลาแล้วที่รัฐจะต้องจริงจังในการแก้ปัญหา

เมื่อปี 2560 World Economic Forum ได้เปิดเผยผลสำรวจ Executive Opinion Survey ที่ชี้ให้เห็นว่า คอร์รัปชันเป็นตัวแปรลำดับที่ 5 จากทั้งหมด 16 ตัวแปรที่ถูกเลือกเป็นปัญหาสำคัญในการลงทุนหรือประกอบกิจการในประเทศไทย เป็นช่วงระยะเวลาใกล้เคียงกับการที่สถานการณ์การรับรู้คอร์รัปชันของประเทศไม่ดีขึ้น และยังเป็นจังหวะเดียวกันกับข่าวการย้ายฐานการผลิตของอุตสาหกรรมหลายแห่งจากไทยไปประเทศอื่นในอาเซียน ด้วยเหตุผลด้านนโยบายทางเศรษฐกิจ ข้อตกลง สิทธิประโยชน์ทางการค้า และกระบวนการสนับสนุนทางรัฐต่าง ๆ

เมื่อผนวกองค์ประกอบที่เกี่ยวข้องหลายส่วนและจากสถิติที่ยกมาในข้างต้น อาจเป็นหลักฐานที่จะตอบสมมุติฐานได้อย่างเพียงพอแล้วว่า คอร์รัปชันเกี่ยวข้องเชื่อมโยงกับภาคเอกชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และด้วยโครงสร้างและกระบวนของรัฐที่ยังตามหลัง อาจยิ่งตอกย้ำว่าปัญหาคอร์รัปชันจะไม่ขยับไปไหน หนำซ้ำอาจกลายเป็นการทวีคูณปัญหาให้เกิดขึ้นเป็นวงจรอย่างไม่รู้จบ

ดังนั้นในบทบาทของภาครัฐจึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะเล็งเห็นความสำคัญ ไม่นิ่งเฉยต่อสถานการณ์ และลุกขึ้นมาเร่งแก้ไข เพราะนอกจากคอร์รัปชันจะสะท้อนภาพลักษณ์ในเชิงลบให้กับประเทศ ยังสามารถบ่อนทำลายการแข่งขันที่ยุติธรรม ซึ่งอาจกระทบถึงการขัดขวางภาคเอกชน การเข้ามาลงทุน และกีดกันการพัฒนาเศรษฐกิจและมิติอื่น ๆ ของประเทศเป็นวงกว้างได้อีกด้วย

นโยบาย มาตรการ หรือแนวปฏิบัติใด ๆ ที่เคยมีและกำลังพัฒนาจะไม่เป็นผลเลยหากรัฐบาลที่เป็นกำลังสำคัญหรือต้องเรียกว่า “หัวหอก” ผู้นำทิศทางของประเทศไม่จริงจังกับเรื่องนี้ เพราะหากลองไล่เรียงแนวทางในการต่อต้านคอร์รัปชันจะเห็นว่า ทุกภาคส่วนเริ่มขยับพัฒนาและมีวิธีแก้ไขในแต่ละมิติแตกต่างกันไป

หากแต่ยังเป็นการทำงานที่แยกส่วนซึ่งอาจทำให้มีช่องโหว่ที่เป็นรอยรั่วและทำให้การต่อต้านคอร์รัปชันยังขาดตอน ในบทบาทของผู้นำจึงจำเป็นที่จะทำความเข้าใจและมองหาจุดร่วมสำคัญซึ่งจะเป็นผลประโยชน์ร่วมกันในการแก้ไข รัฐควรเป็นตัวกลางในการผสาน หนุนเสริมและสนับสนุนการทำงานของทุกภาคส่วน ซึ่งการจะผลักดันนโยบายคอร์รัปชันนั้นไม่จำเป็นต้องมีรูปแบบที่ตายตัวขนานเดียว หากแต่ยังสามารถขับเคลื่อนไปพร้อมกับการผลักดันนโยบายอื่น ๆ ไปพร้อมกันด้วยก็ได้ เพราะการจะทำให้นโยบายดังที่ตั้งใจและให้คำมั่นสัญญานั้นเกิดขึ้นได้จริง จำเป็นต้องผนวกนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการต่อต้านป้องกันคอร์รัปชันซึ่งเป็นรากฐานของสังคมให้สอดรับกันด้วย

แม้นโยบายของพรรครัฐบาลนี้จะมุ่งเน้นด้านเศรษฐกิจ แต่หากลองสังเกตอีกมุม อาจเห็นแนวปฏิบัติด้านการต่อต้านคอร์รัปชันก็ได้

อ้างอิง:

• ศูนย์ความรู้เพื่อความร่วมมือในการต่อต้านคอร์รัปชัน และส่งเสริมธรรมาภิบาลในระดับภูมิภาค (KRAC), หลักสูตรการส่งเสริมธรรมาภิบาลและการต่อต้านคอร์รัปชันร่วมสมัย (บทที่ 7: แนวทางการต่อต้านคอร์รัปชันและส่งเสริมธรรมาภิบาลในระดับเอกชน),  [สืบค้นเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2567]
• พิพิธภัณฑ์ต้านโกง สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.), ดัชนีการรับรู้การทุจริต 3 : 9 แหล่งข้อมูลการจัดอันดับคะแนน CPI ของประเทศไทย, [สืบค้นเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2567]
• ศูนย์ประสานราชการใสสะอาด กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ, กรณีศึกษา : สิงคโปร์กับแนวทางการปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชัน,  [สืบค้นเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2567]
• Information Commissioner’s office (ICO.), How to access information from a public authority,  [สืบค้นเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2567]
• สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ, มาตรา 176 แห่ง พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561, [สืบค้นเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2567]
• สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ, สิทธิรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชน ตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540,  [สืบค้นเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2567]
• S Department of State, 2023 Investment Climate Statements: Thailand, [สืบค้นเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2567]
• TRACE International, TRACE Bribery Risk Matrix, [สืบค้นเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2567]
• The World Bank, World Bank Doing Business Report,[สืบค้นเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2567]