แรงงานกลับบ้านเกิด เศรษฐกิจชนบทกำลังเปลี่ยน  

แม้การพัฒนาเศรษฐกิจไทยจะอยู่บนเส้นทางที่ไม่สมดุลระหว่างเมืองกับชนบท แต่นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่คาดว่าการอพยพของคนชนบทสู่เมืองเพื่อประกอบอาชีพนอกภาคเกษตร จะสามารถลดความเหลื่อมล้ำระหว่างเมืองกับชนบท เพราะรายได้ต่อหัวของภาคเกษตรจะเพิ่มขึ้นจนใกล้เคียงกับรายได้ต่อหัวนอกภาคเกษตร

ส่วนนักสังคมศาสตร์ก็คาดว่าเมื่อเกิดการอพยพอย่างถาวร ครัวเรือนเกษตรจะมีที่ดินทำกินแปลงใหญ่ขึ้น รวมทั้งเกิดการเปลี่ยนแปลงด้านความเป็นอยู่ในสังคมชนบทเหมือนเส้นทางการพัฒนาในยุโรป

แต่ภาพการเปลี่ยนแปลงของชนบทไทยมิได้เป็นดั่งที่คาดคะเน เพราะผู้อพยพจำนวนมากยังตัดสินใจกลับบ้านแทนการตั้งหลักแหล่งถาวรในเมืองที่ตนอพยพไปหางานทำ ทั้ง ๆ ที่ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา ผู้อพยพจำนวนมากมีการศึกษาไม่ต่ำกว่าชั้นมัธยมปลาย

บทความนี้ต้องการอธิบายรูปแบบการอพยพย้ายถิ่นฐานตั้งแต่ทศวรรษ 2510 ถึงปัจจุบัน วิเคราะห์สาเหตุที่จำนวนผู้อพยพตัดสินใจอพยพกลับมาทำมาหากินในชนบทมากขึ้น รวมทั้งผลกระทบต่อโครงสร้างเศรษฐกิจ-สังคมในชนบท

การอพยพตั้งแต่ยุคต้นศตวรรษ 2500 ถึงปัจจุบัน 

ย้อนกลับไปช่วงทศวรรษ 2510 ถึงปลายทศวรรษ 2520  ผู้อพยพย้ายถิ่นส่วนใหญ่จบเพียงระดับประถมศึกษา และรูปแบบการอพยพเป็นการอพยพตามฤดูกาล ผู้อพยพเหล่านั้นมีอาชีพหลักเป็นเกษตรกร แต่งานที่ทำในเมืองก็ทำให้ผู้อพยพได้เรียนรู้ทักษะใหม่ๆ เช่น ทักษะการก่อสร้างด้านต่างๆ การตัดเย็บเสื้อผ้า เสริมสวย การขนส่ง การซ่อมรถ การค้าขาย ร้านอาหาร หรือแม้แต่การเจียระไนพลอย แรงงานเหล่านี้บางคนนำทักษะที่ได้กลับมาทำกิจการภายในหมู่บ้าน แต่กิจกรรมเหล่านั้นก็เป็นเพียงงานที่ให้รายได้เสริมไม่มากนัก เพราะเป็นกิจกรรมที่ใครๆก็สามารถเข้ามาทำได้ จึงมีการแข่งขันกันสูง

แต่ประเด็นสำคัญ คือ ผู้อพยพส่วนใหญ่ยังต้องการกลับมาอยู่บ้าน และทำอาชีพเกษตรที่คุ้นเคย เงินที่หาได้ส่วนใหญ่นอกจากการสร้าง/ซ่อมบ้าน (ตัวอย่างเช่น บ้านที่สร้างจากการทำงานที่ซาอุดิอาระเบีย หรือที่ชาวบ้านเรียกว่า บ้านซาอุ) และซื้ออุปกรณ์เครื่องไฟฟ้าในบ้าน แล้วก็ใช้ส่งเสียลูกหลานให้เรียนสูงขึ้น

ผู้อพยพรุ่นถัดมา ที่เกิดระหว่างช่วงต้นทศวรรษ 2530 ถึง พ.ศ.2540-41 มีการศึกษาระดับมัธยมต้นเป็นจำนวนมาก (เพราะรัฐบาลเริ่มมีนโยบายมัธยมขยายโอกาสตั้งแต่ปี 2530) คนกลุ่มนี้ส่วนใหญ่มีพื้นฐานด้านการเกษตรน้อย งานส่วนใหญ่นอกจากงานในโรงงานที่ใช้แรงงานหนาแน่นผลิตสินค้าส่งออกที่ย้ายมาจากญี่ปุ่น (เช่น โรงงานทอผ้า โรงงานประกอบรถยนต์ อิเลกทรอนิคส์) ก็เป็นงานด้านบริการ

ส่วนคนที่จบการศึกษาสูงซึ่งยังมีจำนวนน้อย นิยมประกอบอาชีพรับราชการ ทำงานบริษัทหรือประกอบวิชาชีพ (เช่นหมอ)  และแรงงานจำนวนมากอีกส่วนจะทำงานในกิจการขนาดเล็ก รูปแบบการจ้างงานส่วนใหญ่เป็นระบบตามอัธยาศัย (informal sector) ที่ไม่มีความมั่นคง

ดังนั้นเมื่อเกิดวิกฤติต้มยำกุ้ง หรือ เกิดภาวะน้ำท่วมใหญ่ในภาคกลางและกรุงเทพฯ คนเหล่านี้จึงตกงานเป็นจำนวนมาก และต้องกลับบ้าน เพราะไม่มีทางเลือกอื่น การอยู่ในชนบทนอกจากจะไม่อดตายแล้ว ยังมีสังคมและวัฒนธรรมที่คุ้นเคย

สาเหตุที่ผู้อพยพรุ่นสองกลุ่มนี้ไม่สามารถเพิ่มทักษะและฐานะของตน มี 3 ประการ (Rigg et al. 2014) ดังนี้

• รัฐล้มเหลวในการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ โดยเฉพาะความอ่อนแอของการศึกษานอกระบบ และการขาดนโยบายพัฒนาทักษะใหม่ ๆ บริษัทไม่มีการพัฒนาทักษะแรงงาน ให้มีทักษะเพิ่มขึ้น
• ประชาชนผู้อพยพไม่มีแรงจูงใจลงทุนพัฒนาทักษะ เพราะทักษะที่ตนได้จากงานในโรงงานไม่เป็นประโยชน์ต่อการนำไปประกอบอาชีพในชนบท เช่น การประกอบชิ้นส่วนรถยนต์ และอิเล็กทรอนิกส์ จังหวัดบ้านเกิดก็ไม่มีโรงงานเหล่านั้น เพราะโรงงานส่วนใหญ่กระจุกตัวในกรุงเทพฯ ปริมณฑล และชายฝั่งตะวันออก จึงยากที่คนอายุ 40s-50s (ปัจจุบันบวก10ปี) จะมีทักษะสำหรับอนาคตเศรษฐกิจไทยที่ต้องอาศัยทักษะสมัยใหม่
• นับตั้งแต่หลังวิกฤตเศรษฐกิจในปี 2540/41 ผู้อพยพรุ่นที่สามจำนวนมากเป็นผู้มีการศึกษาตั้งแต่ระดับมัธยมปลาย ถึงมหาวิทยาลัย คนเหล่านี้ไม่เคยมีทักษะเกษตร เพราะออกจากบ้านเพื่อเรียนชั้นมัธยมปลายและมหาวิทยาลัยในเมือง แต่โชคร้ายที่อัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยเริ่มชะลอตัวตั้งแต่ทศวรรษ 2550 เป็นต้นมา เนื่องจากการลดลงของอัตราการลงทุนต่อ GDP (จาก 40 – 45% ของ GDP ในทศวรรษ 2530 มาเหลือ 23%-25% ตั้งแต่ทศวรรษ 2550)

โดยเฉพาะการลดลงของเม็ดเงินลงทุนจากต่างประเทศ นอกจากนี้ยังมีปัญหาด้านคุณภาพการศึกษา และปัญหาความรู้และทักษะไม่ตรงกับความต้องการของนายจ้าง (mismatching) ทำให้ผู้มีการศึกษามหาวิทยาลัยจำนวนมากแย่งงานของผู้จบมัธยมปลาย และอาชีวศึกษา ค่าจ้างที่แท้จริงของผู้มีการศึกษาสูงจึงทรงตัว (Dilaka and Thitima 2013; Dilaka 2023)

นอกจากนี้ ยังมีความน่ากังวลอื่น ๆ คือ แม้จะมีนโยบายกระจายอุตสาหกรรมสู่ภูมิภาค แต่อุตสาหกรรมส่วนใหญ่ โดยเฉพาะอุตสาหกรรมที่ใช้เทคโนโลยีสูงยังกระจุกตัวใน กทม. และ EEC โรงงานอุตสาหกรรมที่มาตั้งในอีสานส่วนใหญ่ใช้ทักษะต่ำ และจ่ายค่าจ้างต่ำ เข่น โรงงานเย็บเสื้อผ้าและรองเท้า  โรงงานแปรรูปสินค้าเกษตร โรงงานอาหารแปรรูป เป็นต้น

หากแรงงานอพยพที่มีทักษะสูง ต้องการสร้างฐานะครอบครัวให้เป็นชนชั้นกลาง หรือต้องการให้ลูกมีการศึกษาสูงและมีคุณภาพ จำเป็นต้องใช้ชีวิตส่วนใหญ่ในเมืองหลวงหรือ EEC โดยอยู่ห่างไกลจากบ้านและลดความสัมพันธ์กับครอบครัวและหมู่บ้าน  แต่ปัญหาคือ งานในเมืองมีความเสี่ยงสูง เมื่อเกิดวิกฤติต้มยำกุ้ง แรงงานจำนวนมากถูกปลดจากงาน (เวลานั้นกฎหมายประกันสังคมยังไม่มีประกันการว่างงานและประกันชราภาพ)

ยิ่งกว่านั้นแรงงานส่วนใหญ่ โดยเฉพาะแรงงานอพยพทำงานอยู่ในระบบเศรษฐกิจตามอัธยาศัย (informal sector)  ขาดหลักประกันการจ้างงาน เช่น เมื่อเกิดน้ำท่วมใหญ่ในปี 2554 โรงงานจำนวนมากในภาคกลางและ กทม. ต้องปิดตัว ทำให้แรงงานตกงานทันทีโดยขาดการชดเชย ด้วยเหตุนี้แรงงานอพยพส่วนใหญ่จึงต้องอพยพกลับบ้าน ชนบทยังเป็นที่พึ่งสุดท้าย (safety net) ที่พึ่งได้เสมอในยามเดือดร้อน

รวมทั้งในช่วงที่เกิดการระบาดของโควิด-19 และมีการปิดเมือง ดังนั้นกลยุทธ์สำคัญของการดำรงชีวิตของคนอพยพ คือ การดำรงความสัมพันธ์กับครอบครัวและหมู่บ้าน นอกจากจะมีข้าวกิน ไม่อดตายแล้วชีวิตความเป็นอยู่ในชนบท (livelihoods) ยังมีสิ่งดึงดูดใจทั้งด้านสังคมและวัฒนธรรม รวมทั้งอิทธิพลของแนวคิดเรื่องเศรษฐกิจพอเพียง ทำให้คนอพยพส่วนใหญ่ อยากกลับบ้าน (villages are places to return, not places to leave behind) เพราะถ้าจะจากไปถาวร ต้องมีทักษะสูงพอ และมีความมั่นใจที่จะกล้าใช้ชีวิตที่อื่น ยกเว้นคนที่แต่งงาน และตั้งรากฐานใหม่

ด้วยเหตุนี้ Rigg et al. (2018) จึงมีข้อสรุปว่า “ภาคเกษตรไทยเกิดการเปลี่ยนผ่านแบบหางด้วน (truncated agrarian transition) กล่าวคือ เกษตรกรรายเล็กที่มีที่ดินถือครองน้อยยังมีจำนวนทรงตัวอยู่ ทำให้ขนาดฟาร์มเล็กลง โครงสร้างเศรษฐกิจ-สังคมชาวชนบทเปลี่ยนแปลงแบบครึ่งๆกลางๆไม่สมบูรณ์เหมือนที่นักวิชาการคาดการณ์การอพยพกลับบ้านของผู้อพยพย้ายถิ่นมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น

เพื่อทำความเข้าใจเรื่องรายได้ การวางแผนการทำงานและที่อยู่ในอนาคตของผู้อพยพที่ย้ายจากชนบทเข้าไปทำงานเมืองใหญ่ ผู้เขียนได้นำข้อมูลการสำรวจครัวเรือนและผู้อพยพของ TVSEP ในภาคอีสาน ร่วมกับผลการสำรวจครัวเรือนชนบทเพิ่มเติมใน 6 จังหวัดมาวิเคราะห์ทั้งเชิงปริมาณ (ด้วยแบบจำลอง regression) และเชิงคุณภาพ ผลโดยสรุปมีดังนี้

• แบบจำลองรายได้และแบบจำลองพลวัตรความยากจน แสดงผลตรงกันคือ การศึกษาที่สูงและรายได้จากงานนอกภาคเกษตรเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ครัวเรือนชนบทมีรายได้ครัวเรือนสูงขึ้น และลดโอกาสที่ครัวเรือนจะตกสู่ภาวะยากจน
• ในภาพรวม สัดส่วนของครัวเรือนที่มีผู้อพยพมีแนวโน้มน้อยลงตั้งแต่ปี 2556 แม้ผู้อพยพจะมีระดับการศึกษาสูงขึ้น แต่คนจำนวนไม่น้อยยังประกอบอาชีพรับจ้างชั่วคราวหรือลูกจ้างนอกภาคเกษตร ยิ่งไปกว่านั้นแนวโน้มการย้ายกลับบ้านเกิดก็เพิ่มขึ้นด้วย
• ในกลุ่มที่อพยพย้ายถิ่นฐานถาวรไม่กลับบ้านเกิด ส่วนใหญ่เกิดจากการสร้างครอบครัวในเมืองใหญ่ หรือรับราชการ ทำให้วิถีชีวิตของสมาชิกรุ่นลูกคุ้นชินกับสังคมเมือง หรือบางส่วนไม่มีที่ดิน จึงไม่สามารถกลับไปทำการเกษตร
• ในกลุ่มที่วางแผนจะกลับบ้านเกิด แม้มองว่าการอพยพย้ายถิ่นฐานจะสร้างความคุ้มค่าแก่คุณภาพชีวิต แต่ผู้อพยพเกินกว่า 4 ใน 5 ก็ยังมีแนวโน้มวางแผนกลับบ้านก่อนเกษียณ แต่ผู้จบการศึกษาระดับปริญญาตรีขึ้นไป มีสัดส่วนผู้วางแผนกลับบ้านเกิดต่ำกว่ากลุ่มที่มีการศึกษาอื่น ๆ เล็กน้อย ส่วนหนึ่งเป็นเพราะผู้จบการศึกษาปริญญาตรีขึ้นไปมีโอกาสทางเศรษฐกิจและสังคมจากการทำงานสูงกว่ากลุ่มอื่น

สำหรับผู้อพยพกลับบ้านเกิด ประมาณครึ่งหนึ่งมีจุดมุ่งหมายเพื่อกลับไปดูแลครอบครัว (พ่อแม่ที่แก่ชรา) คนกลุ่มนี้ส่วนใหญ่เป็นผู้หญิง  ในขณะที่ 1 ใน 4 กลับไปเอาที่ดินมรดก เหตุผลเพราะผู้อพยพส่วนใหญ่ทำงานเป็นลูกจ้างชั่วคราว ขาดหลักประกันด้านสังคม และความมั่นคง สามารถถูกบอกเลิกจ้างได้ทุกเมื่อ ดังที่เห็นได้จากปรากฎการณ์การปิดโรงงาน/ปิดกิจการที่ทำให้คนตกงาน และขาดรายได้ นอกจากนี้ ประมาณ 1 ใน 3 ของผู้อพยพยังประสบเหตุการณ์ไม่คาดฝันส่วนบุคคล ทำให้มีทั้งค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นและภาระการดูแลผู้ประสบเหตุ

หากไปดูประเทศพัฒนาแล้วอย่างยุโรปเมื่อแรงงานเกษตรน้อยลง ค่าเฉลี่ยพื้นที่ถือครองการเกษตรต่อครัวเรือนสูงขึ้น ครัวเรือนเกษตรมีคนทำงานเกษตรเต็มเวลา 1-2 คน แต่สำหรับสถานการณ์ของชนบทไทยในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา พื้นที่ถือครองของครัวเรือนชนบทมีแนวโน้มลดลง โดยเฉพาะภาคตะวันออกเฉียงเหนือ

การสำรวจ TVSEP ในปี 2565 แสดงให้เห็นว่าเกือบ 40% ของกลุ่มตัวอย่างมีพื้นที่น้อยกว่า 4 ไร่ เทียบกับเพียง 20% ในปี 2553 ขนาดที่ดินทำกินของครัวเรือนลดลงจาก 19.69 ไร่ต่อครัวเรือนในปี 2553 เหลือเพียง 15.13 ไร่ในปี 2562

ความน่ากังวลใจ คือ การชะลอตัวของการย้ายออก และการเพิ่มขึ้นของการย้ายกลับบ้านเกิดของผู้อพยพย้ายถิ่นฐาน ทำให้พื้นที่การเกษตรต่อครอบครัวมีแนวโม้ลดลงอีก อาจทำให้ภาคเกษตรและชนบทไทยเกิดการเปลี่ยนผ่านแบบถดถอย (Truncated agricultural transition)

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 

เมื่อผู้อพยพย้ายกลับบ้านเกิด แต่กลับไม่มีงานดีๆ ในเมืองใกล้ ๆ รองรับที่เหมาะสมกับทักษะและประสบการณ์ ผู้อพยพส่วนใหญ่จึงต้องหันกลับไปทำเกษตรแปลงเล็กๆ หรือค้าขายเล็กๆน้อยๆ เพื่อแก้ปัญหาการพัฒนาชนบทแบบหางด้วน รัฐจึงควรมี “ยุทธศาสตร์และนโยบายกระจายความเจริญสู่ชนบท”  โดยการสร้างอุปสงค์การจ้างงานในชนบทด้วยมาตรการการส่งเสริมการลงทุนใหม่ ๆที่กำหนดโดยคนในพื้นที่

นอกจากนี้ ควรส่งเสริมการพัฒนาทักษะแรงงานในชนบท ในกิจกรรมที่ขาดแคลนหรือกิจกรรมที่จะเกิดใหม่ โดยพิจารณาจากตำแหน่งงานที่ประกาศโดยสำนักงานจัดหางานเอกชน ใช้มาตรการแจกคูปองการฝึกอบรมแก่แรงงานที่ต้องการยกระดับทักษะ รวมทั้งสนับสนุนให้มหาวิทยาลัยและภาคเอกชนเป็นผู้จัดการอบรมตามความต้องการของตลาด ข้อเสนอชุดนี้คล้ายกับนโยบายพัฒนาทักษะของรัฐบาลสิงคโปร์ที่ประสบความสำเร็จในการยกระดับทักษะของแรงงานครั้งใหญ่

การกระจายอำนาจการพัฒนาชนบทจำเป็นต้องมีกลยุทธ์และแนวทางการดำเนินการใหม่ ๆ ดังนี้

(1) การให้อำนาจทางกฎหมายและการเงินการคลังแก่จังหวัด/กลุ่มจังหวัดในการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานสำคัญ รวมทั้งการให้สิทธิพิเศษด้านภาษี/ไม่ใช่ภาษีแก่นักลงทุนในจังหวัด/กลุ่มจังหวัด ภายใต้กรอบที่รัฐบาลกลางกำหนด

โดยในระยะแรกควรเป็นการแก้ไขกฎหมายสำคัญบางฉบับที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งการลดอุปสรรคการทำธุรกิจที่เกิดจากกฎระเบียบต่างๆในท้องถิ่น เพื่อให้จังหวัดสามารถริเริ่มโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ได้เอง โดยรัฐบาลกลางอาจใช้ sandbox projects ในบางจังหวัดเป็นการทดลองและประเมินผลก่อน

แต่ในระยะยาว รัฐควรกระจายอำนาจการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจและการคลัง ควบคู่กับการกระจายอำนาจด้านการปกครอง โดยเฉพาะการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด

(2) สร้างความร่วมมือระหว่างมหาวิทยาลัยในพื้นที่กับฝ่ายต่างๆ ในการศึกษาเพื่อจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจของจังหวัด รวมทั้งแผนลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะด้านดิจิทัลเทคโนโลยี / สนับสนุนการลงทุนของเอกชน เป็นต้น

เอกสารอ้างอิง

Dilaka Lathapipat and Thitima Chucherd 2013. “Labour Market Functioning and Thailand’s Competitiveness.” BOT Symposium 2013.

Dilaka Lathapipat 2023. “Analyzing Economic Growth within the Framework of Knowledge Economy Ecosystem.” PIER Discussion Paper 207. September

Rigg, J., Salamanca, A., Phongsiri, M., & Sripun, M. (2018). More farmers, less farming? Understanding the truncated agrarian transition in Thailand. World Development, 107, 327-337.

บทความโดย ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ  และ สุทธิภัทร ราชคม นักวิจัยนโยบายเกษตรสมัยใหม่ ทีดีอาร์ไอ