ธนาคารโลกแนะต้องรื้อใหญ่ กระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

ธนาคารโลก ออกรายงานการตามติดเศรษฐกิจไทยในเดือนก.ค. 2567 โดยมองว่า “การปลดล็อคศักยภาพการเติบโตของเมืองรอง” จะทำให้การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศแข็งแกร่ง และตอบสนองการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นได้ เพราะที่ผ่านมา กรุงเทพฯกลายเป็นเมืองโตเดี่ยว จนไม่อาจรับผลกระทบการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศได้

แรงกดดันจากหนี้สาธารณะขยับขึ้น

ประเทศไทยเผชิญกับความท้าทายที่เพิ่มขึ้นในการรักษาความยั่งยืนทางการคลังขณะดำเนินมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น โดยรัฐบาลคาดการณ์ว่าหนี้สาธารณะจะเพิ่มสู่ร้อยละ 68.6 ต่อ GDP ภายในปี พ.ศ. 2571 จากความต้องการด้านการใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้น โดยมาตรการกระตุ้นการเติบโตโดยการกระตุ้นการบริโภค เช่น โครงการดิจิทัลวอลแล็ต ได้เพิ่มแรงกดดันนี้

ทั้งนี้ เพื่อเพิ่มเสถียรภาพทางการคลังท่ามกลางความต้องการด้านการใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้น ประเทศไทยสามารถเริ่มต้นด้วยการมุ่งเน้นไปที่การช่วยเหลือทางสังคมและการให้เงินช่วยเหลือแบบเจาะกลุ่มเป้าหมายมากขึ้นเพื่อช่วยเหลือครัวเรือนกลุ่มเปราะบางและบรรเทาความยากจนได้อย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ ประเทศไทยมีพื้นที่ในการเพิ่มรายได้ภาษีส่งเสริมความเสมอภาค สร้างช่องว่างทางการคลังและกระตุ้นการลงทุนได้ โดยในระยะยาว

คาดว่าหนี้สาธารณะจะสูงขึ้น แต่มีเสถียรภาพ

การเติบโตตามศักยภาพสามารถยกระดับได้ด้วยการปฏิรูปทางการคลังเพื่อปลดปล่อยศักยภาพการเติบโตในหลากหลายด้านทั่วประเทศ ซึ่งการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานของรัฐสามารถเชื่อมโยงและเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับภูมิภาคที่การพัฒนายังไม่คืบหน้า ช่วยดึงดูดการลงทุนของภาคเอกชน และสนับสนุนการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง

ปลดล็อคศักยภาพการเติบโตของเมืองรอง

การพัฒนาเมืองในประเทศไทยที่ผ่านมาได้มุ่งเน้นไปที่กรุงเทพฯ

กรุงเทพฯ เป็นหนึ่งในเมืองโตเดี่ยว (primate city) มากที่สุดเมืองหนึ่งของโลก เนื่องจากตำแหน่งเชิงกลยุทธ์ทางภูมิศาสตร์ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ประกอบกับโครงสร้างพื้นฐานและเครือข่ายการคมนาคมที่ได้รับการพัฒนาเมื่อเทียบกับเมืองอื่นๆ ได้ส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจและกิจกรรมต่าง ๆ ภายในกรุงเทพฯ และพื้นที่โดยรอบ แต่ในขณะเดียวกัน กรุงเทพฯ นั้นก็มีความแออัดมากขึ้นเรื่อย ๆ ความไร้ประสิทธิภาพ รวมถึงปัญหาที่เกี่ยวข้องกับความแออัดนี้มีราคาสูงขึ้นและยากที่จะเอาชนะได้

(เมืองหลัก (primary cities) และเมืองโตเดี่ยว (primate cities) เป็นแนวคิดที่เกี่ยวข้องกันในภูมิศาสตร์เมือง โดยกรุงเทพฯ เป็นทั้งเมืองหลักและเมืองโตเดี่ยว เมืองหลักคือเมืองที่ใหญ่ที่สุดและสำคัญที่สุดในประเทศหรือภูมิภาค ในขณะที่เมืองโตเดี่ยวนั้นมีขนาดใหญ่กว่ามากเมื่อเทียบกับเมืองอื่น ๆ ในประเทศ และเหนือกว่าเมืองอื่น ๆ ทั้งในทางเศรษฐกิจ วัฒนธรรม และการเมือง)

เหตุการณ์น้ำท่วมในปี พ.ศ. 2554 แสดงให้เห็นถึงความเปราะบางทางเศรษฐกิจของประเทศไทยเนื่องจากการกระจุกตัวของอุตสาหกรรมสำคัญต่าง ๆ ในกรุงเทพฯ การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจะทำให้โครงสร้างพื้นฐานของกรุงเทพฯ และเศรษฐกิจของประเทศตึงเครียดมากขึ้น ซึ่งเน้นย้ำถึงความจำเป็นในการมีฐานเศรษฐกิจที่กระจายตัว
มากขึ้น

การรวบรวมข้อมูลเชิงพื้นที่ (Portfilio of places) มีความจำเป็นสำหรับการเติบโตของเศรษฐกิจ

รายงานการพัฒนาโลก (WDR) ประจำปี พ.ศ. 2552 ของธนาคารโลกแนะนำให้ผู้กำหนดนโยบายพิจารณาบทบาทของตนในฐานะ”ผู้จัดการที่รอบคอบของพื้นที่ (prudent managers of portfolio of places)” เนื่องจาก เมืองเดียวไม่สามารถทำและแก้ปัญหาทุกอย่างได้ ในขณะเดียวกัน เมืองประเภทต่าง ๆ นั้นสามารถทำหน้าที่ได้ต่างกัน โดยเมืองใหญ่ เช่น กรุงเทพมหานคร ทำหน้าที่ให้บริการระดับโลกสำหรับธุรกิจและภาครัฐ ในขณะที่เมืองขนาดกลางอาจเหมาะสม

สำหรับการผลิตทางอุตสาหกรรมมากกว่า เมืองรองของประเทศไทยหลายแห่งได้มีบทบาทเป็นศูนย์กลางของกิจกรรม ทางเศรษฐกิจในระดับภูมิภาคอยู่แล้ว โดยมีอุตสาหกรรมและภาคส่วนที่หลากหลาย เมืองเหล่านี้มีความสำคัญอย่างยิ่งในภูมิภาคของตนและมีศักยภาพที่จะเป็นส่วนสนับสนุนที่แข็งแกร่งต่อการพัฒนาเศรษฐกิจที่สมดุลของประเทศ

การเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อหัว ในเมืองรองของประเทศไทยล่าสุดสูงมากกว่ากรุงเทพฯเกือบ 15 เท่า

ในขณะที่เศรษฐกิจของกรุงเทพฯ ดูเหมือนจะเติบโตเต็มที่และถึงจุดอิ่มตัว เมืองรองเหล่านี้กลับมีความสามารถในการเพิ่มผลผลิต เพิ่มขึ้นเร็วกว่าจำนวนประชากร ด้วยการลงทุนที่เหมาะสมในด้านโครงสร้างพื้นฐาน ทุนมนุษย์ และความสามารถของสถาบัน และด้วยการปรับเปลี่ยนกรอบการทำงานระหว่างหน่วยงานภาครัฐ และระหว่างรัฐบาลส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น

เมืองเหล่านี้มีศักยภาพในการเพิ่มผลผลิตของประเทศไทย กระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจ และสนับสนุนความสามารถในการแข่งขันระดับโลก โดยเมืองศูนย์กลางเหล่านี้มีศักยภาพในการเพิ่มโอกาสให้กับบุคคลและธุรกิจภายในภูมิภาค และในขณะเดียวกันสามารถช่วยบรรเทาความยากจนในพื้นที่ชนบท

เมืองรองของประเทศไทยมีการพึ่งพารายได้จากส่วนกลางเป็นอย่างมาก

เนื่องจากเมืองรองเหล่านี้สามารถควบคุมการวางแผนเชิงพื้นที่ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และนโยบายทางการคลังของตนเองได้เพียงเล็กน้อย ทำให้เมืองรองต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจัดสรรจากจากงบประมาณรายจ่ายประจำปีเป็นอย่างมากในการสนับสนุนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น และสิ่งนี้ทำให้เมืองรองไม่สามารถบรรลุศักยภาพทางเศรษฐกิจของตน

แม้ว่าจะต้องมีการลงทุนจำนวนมากในการบรรลุศักยภาพทางเศรษฐกิจดังกล่าว แต่เงินทุนไม่จำเป็นต้องมาจากงบประมาณของประเทศ หากมีการให้อำนาจแก่รัฐบาลท้องถิ่นมากขึ้นในการวางผังเมือง การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และการเข้าถึงกลไกทางการเงินระยะยาว ควบคู่ไปกับการมีเครื่องมือทางการคลังที่จำเป็น เช่น การเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างการเก็บภาษีเงินได้แบบ piggy back และค่าธรรมเนียมผู้ใช้ เมืองเหล่านี้ก็จะสามารถกำหนดทิศทางการเติบโตทางเศรษฐกิจของตนเองได้อย่างมีประสิทธิภาพ

(การเก็บภาษีเงินได้แบบ piggy back (Income tax piggybacking) คือการเก็บภาษีส่วนเพิ่มในระดับท้องถิ่นจากภาษีเงินได้ที่จ่ายให้กับ
รัฐบาลกลาง โดยรัฐบาลท้องถิ่นมีอิสระในการกำหนดอัตราภาษีส่วนเพิ่ม)

เมืองต่าง ๆ ต้องการเครื่องมือด้านรายได้ที่แข็งแกร่งเพื่อการเติบโต เครื่องมือเหล่านี้อาจรวมถึงภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่รัฐบาลท้องถิ่นสามารถควบคุมได้มากขึ้นหรือค่าธรรมเนียมเพิ่มเติมสำหรับภาษีเงินได้ของประเทศ นอกจากนี้ จำเป็นต้องมีการประเมินค่าธรรมเนียมและค่าบริการสำหรับการให้บริการในเมืองอีกครั้ง เนื่องจากปัจจุบันยังขาดการสนับสนุนโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นสำหรับเศรษฐกิจยุคใหม่ เมืองต่าง ๆ ในประเทศไทยไม่มีอำนาจในการกำหนดอัตราภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างหรือฐานภาษีของตนเอง

การขาดอำนาจดังกล่าวบั่นทอนความเพียงพอและความน่าเชื่อถือของภาษีท้องถิ่น ส่งผลให้เมืองต่าง ๆ ขาดรายได้ที่จำเป็นสำหรับการดำเนินงานและการลงทุน หากข้อเสนอแนะด้านการเพิ่มความเป็นอิสระและความน่าเชื่อถือในการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างสามารถดำเนินการได้ยากในบริบทของประเทศไทย

ทางเลือกอื่นอาจเป็นภาษีท้องถิ่นแบบ “piggyback” ซึ่งอาศัยระบบการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของประเทศ การให้อำนาจแก่หน่วยงานท้องถิ่นในการดำเนินการทางภาษีที่ยุติธรรมและสมเหตุสมผล ผ่านการปรึกษาหารือกับชุมชน จะเป็นก้าวแรกที่สำคัญในการสร้างความยั่งยืนทางการคลัง

เมืองที่มีรายได้เพียงพอและน่าเชื่อถือสามารถเข้าถึงเงินทุนสำหรับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานได้

การกู้ยืมเงินของเทศบาลและการเป็นหุ้นส่วนระหว่างภาครัฐและเอกชน (PPP) เป็นวิธีที่ได้รับการพิสูจน์แล้วในการเข้าถึงเงินทุน สำหรับการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานสำหรับเมืองต่าง ๆ ช่วยให้ประชาชนและบริษัทต่าง ๆ ได้รับประโยชน์จากบริการที่ทันสมัยและเหมาะสมกับการใช้จ่ายบริการ เมืองที่มีแหล่งรายได้ที่เชื่อถือได้และเพียงพอก็จะสามารถใช้ประโยชน์จากเครื่องมือเหล่านี้เพื่อลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานและจ่ายเงินเมื่อเวลาผ่านไป เมืองต่าง ๆ ทั่วโลกใช้เครื่องมือเหล่านี้และสามารถดึงดูดเงินทุนจำนวนมากเพื่อใช้พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในท้องถิ่น

การเพิ่มขีดความสามารถให้กับเมืองรองของประเทศไทยจะเป็นการเปลี่ยนแปลงกระบวนทัศน์ครั้งสำคัญ

ความเป็นไปได้ที่แนะนำในบทนี้ไม่สามารถเป็นจริงได้ด้วยการปรับเปลี่ยนนโยบายที่มีอยู่เพียงเล็กน้อย นโยบายการคลังระหว่างรัฐบาลที่กำหนดหน้าที่และความรับผิดชอบมากขึ้นให้แก่รัฐบาลและส่วนบริหารท้องถิ่น และช่วยให้ชุมชนมีอิสระในการวางแผนอนาคตของตนเอง จำเป็นต้องมีการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นระบบ โดยอำนาจในการวางแผนเครื่องมือทางการเงิน และอำนาจทางการเงินในระยะยาวของรัฐบาลท้องถิ่น และส่วนบริหารทั้งหมดจะต้องมีการเปลี่ยนแปลง

เช่นเดียวกับข้อกำหนดด้านบความโปร่งใส การปรึกษาหารือ การมีส่วนร่วม และความสามารถในการรับความรับผิดชอบของรัฐบาลท้องถิ่นต่อประชาชนในพื้นที่

รูปแบบการบริหารนี้เป็นสิ่งที่สหภาพยุโรปเรียกว่าหลักการของการอุดหนุน: การตัดสินใจด้านการกำกับดูแลควรดำเนินการในระดับปฏิบัติการขั้นพื้นฐานของรัฐบาลและใกล้เคียงกับพลเมืองมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ โดยหากว่ารัฐบาลท้องถิ่นสามารถจัดการเรื่องใด ๆ ได้ ก็ควรให้จัดการ

การเปลี่ยนกระบวนทัศน์ขนาดใหญ่นี้ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในชั่วข้ามคืน

หากมีการตัดสินใจเพิ่มขีดความสามารถให้กับรัฐบาลท้องถิ่นในหลักการแล้ว ยังคงต้องใช้เวลาหลายปีในการเสริมสร้างขีดความสามารถและการเรียนรู้จากประสบการณ์ โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จะต้องได้รับการพัฒนาความเชี่ยวชาญในการประเมินความต้องการของชุมชนอย่างสม่ำเสมอ ตลอดจนการออกแบบโครงการเพื่อตอบสนองความต้องการเหล่านี้และการจัดหาเงินทุนสำหรับการดำเนินการ

การเปลี่ยนแปลงนี้จำเป็นต้องมีการปฏิรูปกฎหมายและสถาบันเพื่อให้อำนาจแก่ อปท. เพิ่มขึ้น ในขณะเดียวกันก็สร้างกลไกด้านความรับผิดชอบที่มากขึ้น โดยจะต้องมีกระบวนการวางแผนของท้องถิ่นที่ตอบสนองและปรับให้เข้ากับความต้องการของตลาดในด้านที่ดิน ที่อยู่อาศัย แรงงาน และการขนส่ง

ทั้งนี้ ความท้าทายไม่อยู่ที่การวางแผนเพียงเท่านั้น แต่ยังอยู่ในกระบวนการดำเนินงานที่จะตามมา ซึ่งมีความซับซ้อนและมีหลากหลายแง่มุม