บริหารงานภาครัฐ
ผศ.ธีรพัฒน์ อังศุชวาล นักวิชาการด้านนโยบายสาธารณะ อาจารย์คณะสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล ในฐานะที่ปรึกษาโครงการ Policy Watch จะมาร่วมตอบทุกคำถามเกี่ยวกับ Policy Watch
ทำไมต้องมี Policy Watch ?
การสื่อสารนโยบายสาธารณะ แต่เดิมเป็นรูปแบบที่ภาคส่วนนโยบาย พยายามสื่อสารสิ่งที่ทำ ไปสู่สาธารณะ ทำให้รูปแบบการสื่อสารเป็นแบบทางเดียว จากบนลงล่าง หรืออย่างมากที่สุดผ่านตัวกลางที่เรียกว่า สื่อ ไม่ว่าจะเป็นสื่อของรัฐ กรมประชาสัมพันธ์ ซึ่งรูปแบบการสื่อสารที่เป็นเส้นตรงนี้ คือมีเป้าหมายเดียวคือการแจ้งให้ทราบ ว่านโยบาย กำลังจะทำอะไรบ้าง ต้องการให้คนปฏิบัติตาม ให้ความร่วมมือ แต่ถามว่าเป็นการทำให้เกิดการมีส่วนร่วมไหม การให้ข้อมูลคนแบบนี้ คือคนที่เป็นผู้รับสาร ไม่ได้มีการสื่อสารกลับไป เป็นแค่เพียงผู้รับอย่างเดียว กล่าวคือ การสื่อสารที่เป็นลูกศรจิ้มไปที่ “คนรับ” ที่มีหน้าที่เป็นผู้ปฏิบัติตามที่ดี ให้ความร่วมมือ
การสื่อสารทางเดียว มีผลต่อนโยบายสาธารณะอย่างไร ?
การสื่อสารลักษณะนี้ ทำให้เห็นช่องว่าง และการตามไม่ทันโลกที่พัฒนาไปแล้ว ซึ่งโลกที่พัฒนานั้นมีปัญหาซับซ้อนมากขึ้น การพัฒนานโยบายสาธารณะ นำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ และการประเมินนโยบายสาธารณะ ต้องการความรู้และเสียงหลากหลายแบบ จากคนหลาย ๆ คน ต่างหน่วยงานมาช่วยกันทำ และอีกปัญหาที่ตามมาคือ เราได้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างภาคส่วนนโยบายสาธารณะ กับ ภาคส่วนสาธารณะ ที่มีลักษณะเป็นความสัมพันธ์ “เชิงอุปถัมภ์” หรือ การที่คนต้องพึ่งพาข้อมูลจากผู้มีอำนาจจากเบื้องบนเท่านั้น มันไม่ใช่ความสัมพันธ์แบบสองทางที่เป็น “ประชาธิปไตย”
สื่อมีบทบาทอย่างไรใน Policy Watch ?
การทำ Policy Watch คือการเปลี่ยนจาก “สื่อกลาง” ที่เคยเป็นเพียงแค่ตัวกรองส่งเรื่องราวจากบนลงล่าง ให้มีหน้าที่มากกว่าเดิม คือ เชื่อมความสัมพันธ์ภาคส่วนนโยบายกับภาคส่วนสาธารณะให้ได้ การที่เรามีตัวแบบ หรือแนวทางการสื่อสารนโยบายแบบใหม่ ในมุมมองผม คือ เปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างภาคส่วนนโยบายและภาคส่วนสาธารณะจากบนลงล่างที่เป็นเส้นตรงทางเดียว ให้เป็นความสัมพันธ์หลายทิศทางระหว่าง 3 ส่วน เป็นการสื่อสารที่มีปฏิสัมพันธ์มากยิ่งขึ้น หรือเรียกว่า “สะพานการสื่อสาร”
ที่ภาคสาธารณะมีความสัมพันธ์ 2 ทางกับภาคนโยบาย ภาคนโยบายมีความสัมพันธ์ 2 ทางกับสื่อ และสื่อมีความสัมพันธ์ 2 ทางกับภาคสาธารณะ
รูปแบบการสื่อสารที่เน้นการมีส่วนร่วมมากขึ้น คือ ภาคนโยบายจะไม่ได้ทำหน้าที่แค่บอกข้อมูล หรือเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารทางนโยบายเท่านั้น แต่ต้องรับฟังความเห็น หรือ Input จากภาคสาธารณะมาด้วย ขณะเดียวกันภาคสาธารณะก็ไม่ใช่เป็นแค่คนรับ แต่เข้าไปมีส่วนร่วม ในการเสนอเรียกร้อง โดย “สื่อ” มีส่วนสำคัญมาก ไม่ใช่แค่กล่องเปล่าที่ใช้ส่งสาร แต่จะกลายเป็นศูนย์รวมที่กำหนดวาระนโยบาย โดยใช้เสียงประชาชนในการผลักดันให้วาระของประชาชนไปอยู่ในวาระภาคนโยบายให้ได้ และต้องแปลงข้อมูลจากภาคส่วนนโยบายให้มีความหมายและใกล้ชิดกับภาคประชาชนด้วย ไม่ใช่เพียงการบอกข้อมูลหรือให้ข่าวเท่านั้น สื่อมีบทบาทใหม่ มีความหวังมากขึ้น นี่คือคำอธิบายการเปลี่ยนผ่าน ว่าทำไมเราต้องทำ Policy Watch คือเราต้องการทำให้ความสัมพันธ์ระหว่าง ภาคนโยบาย ภาคสาธารณะ และสื่อ เปลี่ยนไป มีความสัมพันธ์ที่เป็นประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้น ลดความสัมพันธ์ในเชิงอุปถัมภ์ลง
แฟลตฟอร์ม Policy Watch ช่วยให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมอย่างไร?
ไอเดียของการมีแพลตฟอร์มตรงกลาง ที่ใช้สำหรับสื่อสารนโยบาย กับ สาธารณะ และอีกทางคือ เป็นเครื่องมือให้สาธารณะติดตาม และส่งเสียงกับนโยบายได้ด้วย ถือว่าเป็นกลไกใหม่ในกระบวนการนโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วม เนื่องจากที่ผ่านมาในประเทศไทย เรามีพื้นที่ในการพัฒนานโยบายสาธารณะแบบมีส่วนร่วมอย่างจำกัด Policy Watch จึงเป็นเครื่องมือหรือแพลตฟอร์มที่เสริมพลังให้คนธรรมดา ๆ ที่สนใจนโยบายสาธารณะ เริ่มจากเสริมข้อมูล ชวนพินิจมุมมองการวิเคราะห์ เชื่อมต่อวาระทางสังคม แลกเปลี่ยนความคิดเห็น จนท้ายที่สุดคือการพัฒนาข้อเสนอแก่ผู้กำหนดนโยบายและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมกับ Policy watch ได้อย่างไร ?
ปัจจุบัน เราเข้าถึงสื่อง่ายขึ้น ความฝันในการทำ Policy Watch คือหากเราสงสัยนโยบายไหน เราก็แค่เปิดเว็บไซต์มาดูได้เลย ว่านโยบายนั้น ๆ ที่สนใจตอบโจทย์เราได้มากน้อยแค่ไหน และเราจะเข้ามามีส่วนแสดงความเห็นผ่านฟีเจอร์การมีส่วนร่วมอย่างไร ท้ายที่สุด Policy watch จะเป็นสะพานที่ให้เราเดินข้ามไปมาระหว่างภาคส่วนนโยบายและภาคส่วนสาธารณะ และสามารถส่งเสียงผ่านแพลตฟอร์มนี้ หรืออยากรู้ก็สามารถบอกผ่านแพลตฟอร์มได้เลย
ทำไมหลาย ๆ นโยบายสาธารณะ ไม่มีความคืบหน้า ?
เราอาจต้องมองว่า นโยบายสาธารณะ มีหลายระยะ บางครั้งนโยบายที่ออกมา กับนโยบายที่นำไปปฏิบัติ ไม่เหมือนกัน เนื่องจากในความเป็นจริงนโยบายสาธารณะไม่ได้ต่อเนื่องกันเป็นขั้นตอนที่ราบรื่น ไม่ได้เป็นวงจรที่เริ่มจากการกำหนดวาระ การตัดสินใจทางนโยบาย การนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ และไปจบที่การประเมินนโยบาย นโยบายสาธารณะในความเป็นจริงไม่ได้เป็นวงจรแบบนั้น ไม่ได้ต่อเนื่องกัน และนโยบายบางอย่างถูกกำหนดในช่วงของการปฏิบัติด้วยซ้ำไป เช่น การตีความโดยคนที่อยู่หน้างานซึ่งเมื่อได้รับนโยบายมาแล้วนำมาใช้อีกแบบหนึ่ง ซึ่งแต่ละคนใช้ไม่เหมือนกัน กล่าวคือ นโยบายบายที่ประกาศออกมา ไม่ได้หมายความว่าจะถูกนำไปปฏิบัติให้เห็นดอกเห็นผลหรือมีความคืบหน้าทุกนโยบาย อย่างไรก็ดี ไม่ได้หมายความว่านโยบายสาธารณะไม่ควรไม่มีความคืบหน้า เพียงแต่ความคืบหน้านั้น ในหลายๆ ครั้ง ไม่อาจมองเห็นได้ในลักษณะของผลลัพธ์ที่เป็นเส้นตรง หรือเป็นผลมาจากการตัดสินใจหรือลงทุนทรัพยากรบางอย่าง
อีกทั้ง นโยบายมีความหมายกว้างมาก และแต่ละคนใช้คำว่า “นโยบาย” กับสิ่งที่ไม่เหมือนกัน เช่น นโยบายคือประกาศ นโยบายคือคำสัญญา นโยบายคือแผนปฏิบัติการที่มีการระบุงบประมาณชัดเจน นโยบายคือสิ่งที่รัฐบาลตัดสินใจทำหรือไม่ทำอะไรบางอย่าง หรือ นโยบายคือสิ่งที่ผู้นำประเทศกล่าว
การจะดูความคืบหน้าของนโยบายสาธารณะจึงไม่ใช่เรื่องง่าย แต่นี่คือสิ่งที่ Policy Watch อยากทำและนำเสนอกับสังคม คงเป็นการเรียนรู้ร่วมกันของสังคมในการติดตามความคืบหน้านี้ หรือกระทั่งมาช่วยกันคิดว่าความคืบหน้าหมายถึงอะไรและดูจากอะไรร่วมกัน
ทำไมผู้กำหนดนโยบายถึงไม่ทำต่อจากนโยบายที่ประกาศไว้ ?
นั่นก็เพราะนโยบาย ไม่ใช่เรื่องทางเทคนิคที่คนคนหนึ่งตัดสินใจแล้วจะมีการนำแผนนี้ไปปฏิบัติต่อโดยที่ไม่ได้มีปัญหาใด ๆ เลย แต่นโยบายสาธารณะ คือ กระบวนการทางการเมือง ที่มีการแบ่งปันผลประโยชน์และอำนาจว่า ใคร ได้อะไร เท่าไหร่ อย่างไร เมื่อใด
เมื่อมีนโยบายที่ประกาศออกมา แต่พอมาคุยกันแล้วไม่ลงตัว ว่าใครทำอะไร ด้วยงบประมาณเท่าไหร่ ใครได้ประโยชน์อย่างไรบ้าง นโยบายนั้น ๆ จะไม่มีทางนำไปปฏิบัติได้เลย การที่รัฐบาลประกาศนโยบาย เมื่อเป็นความคิดคนคนหนึ่ง พรรคใดพรรคหนึ่ง ไม่ได้สื่อสาร สอบถามความต้องการ สร้างพันธมิตรกับทั้งหน่วยงานรัฐ หน่วยงานภายนอก จะเป็นไปได้ยากมากในยุคนี้ ที่นโยบายนั้นจะถูกประกาศออกมาแล้วนำไปใช้ เพราะนโยบายสาธารณะอยู่ในโลกที่ซับซ้อนขึ้น แม้กระทั่งในประเทศที่เผด็จการหรือมีลักษณะอำนาจนิยมมาก ๆ เขาก็ไม่สามารถทำนโยบายได้ด้วยคนเพียงคนเดียวอีกแล้ว
การสื่อสารนโยบายที่สร้างการมีส่วนร่วมสำคัญอย่างไร ?
นโยบายที่สร้างออกมาแล้วไม่ได้สร้างพันธมิตรที่มากเพียงพอ ไม่สำรวจผลประโยชน์ว่าลงตัวหรือไม่ ไม่ดูว่ากระบวนการทางการเมืองเอื้อกับเรื่องนี้หรือไม่ นโยบายจะไม่เกิดผล หลายนโยบายที่เรากำลังได้ยินจากผู้นำ เช่น นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจ เป็นกรณีที่ชัดมากในรัฐบาลสมัยนี้ ที่พรรคหนึ่งประกาศว่าอยากทำ แต่เมื่อลองประกาศออกมา ปรากฏว่าเสียงจากทั้งประชาชน นักวิชาการ และภาคการเมืองแตกออกจากกัน หมายความว่านโยบายไม่สามารถสร้างพัธมิตรที่จะสนับสนุนให้เกิดได้อย่างต่อเนื่อง เพราะนโยบายสาธารณะคือกระบวนการทางการเมือง ไม่ใช่แค่เรื่องเทคนิคว่าอยากทำเรื่องนี้ คิดมาแล้ว มีงานวิจัยมาแล้ว มันจะเกิดขึ้น นี่คือสิ่งที่ทำให้ ‘การสื่อสารนโยบาย’ สำคัญมาก สื่อกลาง จึงถือว่าเป็นตัวแปรสำคัญในการเชื่อมและแปลงสิ่งที่อยู่ในภาคนโยบาย สู่ภาคสาธารณะเพื่อเรียกพันธมิตร หรือในอีกมุมหนึ่ง เพื่อให้ภาคสาธารณะสามารถนำเสนอข้อมูลหรือแง่มุมใหม่ ๆ ให้กับภาคนโยบายก็ได้ เป็นการเพิ่มการมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ
กระบวนการติดตามนโยบายที่ดี ควรทำอย่างไร ?
ก่อนอื่นต้องดูว่านโยบายสาธารณะที่ดี มีโอกาสสำเร็จและน่าติดตาม มีรูปร่างหน้าตาอย่างไร เราอาจดูจากสองส่วนหลัก คือ 1. นโยบายสาธารณะมาจากไหน และ 2. ดูความสำเร็จของนโยบายว่ามาจากอะไร
- นโยบายสาธารณะมาจากไหน แบ่งแบบง่าย ๆ ในบริบทสังคมไทย คือ นโยบายที่มาจากภาคการเมือง และ นโยบายที่มาจากภาคสังคม การแบ่งที่มาแบบนี้คือการดูที่มาของความคิดของนโยบายว่าถูกบ่มเพาะ ถกเถียง และพัฒนาจนปรากฏรูปร่าง เป็นประกาศ เป็นข้อเรียกร้อง เป็นโครงการ แผนการ จากพื้นที่ภาคส่วนใด
- ใน นโยบายที่มาจากภาคการเมือง เรามักจะเห็นความคิดที่ถูกผลักดัน หล่อหลอม และถกเถียง จนกลายมาเป็นแผนปฏิบัติการ ข้อตกลง เจตจำนงค์ ในกระบวนการทางการเมืองและนิติบัญญัติ ในพื้นที่รัฐสภาและคณะอนุกรรมการต่างๆ ความคิดถูกถกเถียงและพัฒนาในนั้น หรือ มีที่มาจากการถกเถียงกันในคณะรัฐมนตรี และกลายเป็นมติ ครม. อาจถูกนำเสนอโดยกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งอย่างชัดเจน นโยบายที่มาจากภาคการเมืองจึงอาจรวมถึงนโยบายที่ออกมาจากหน่วยงานของรัฐ เช่น กระทรวงออกกฎกระทรวง แผนชาติฯ ซึ่งมีทั้งหน่วยงานที่เป็นราชการ กระทรวง กรม รัฐวิสาหกิจ องค์กรอิสระ องค์กรมหาชน ที่มีคณะกรรมการ มีบอร์ด คือ มาจากผู้ที่มีอำนาจในการตัดสินใจในภาครัฐ
- อีกแบบ คือ นโยบายที่มาจากภาคสังคม ความคิดในนโยบายแบบนี้ตั้งต้นมาจากภาคสังคม เช่น การเคลื่อนไหวทางสังคม เครือข่ายประชาสังคม ชุมชน สมัชชา และเวทีเสวนา ซึ่งก็มักถูกนำไปผลักดันเข้าสู่ภาคการเมืองหรือภาครัฐจนออกมาเป็นนโยบาย อย่างไรก็ดี จุดตั้งต้นของนโยบายเหล่านี้อยู่ในภาคสังคม
- ดูความสำเร็จของนโยบายจากอะไร
- ตัวชี้วัดเชิงโครงการ คือ นโยบายที่ถูกประกาศออกมาและทำตามตัวชี้วัดได้ มีเป้าหมายที่จะบรรลุประสิทธิภาพและประสิทธิผล ตอบโจทย์ให้เห็นผลตามเป้าที่ชี้ไว้ เช่น สนใจจะสร้างพื้นที่สีเขียว วัดด้วยการปลูกต้นไม 100 ต้น แต่อาจไม่ได้ดูว่าพื้นที่นั้นสีเขียวจริงไหม ความเห็นของคนที่อยู่รอบ ๆ คิดว่าเขียวไหม มีความหมายไหม ตัวชี้วัดเชิงโครงการมักไม่ได้สนใจตรงนั้น ตัวชี้วัดแบบนี้ม้กบอกหน้าตาของนโยบายที่ประสบความสำเร็จ แต่จริงๆ แล้ว เป็นความสำเร็จทางนโยบายแค่มิติเดียว และอาจไม่ยั่งยืน
- ตัวชี้วัดเชิงกระบวนการ คือ ดูความสำเร็จของนโยบายนั้นว่ามีพันธมิตรหรือมีผู้สนับสนุน เมื่อประกาศออกมาแล้วจนเอาไปใช้ไม่เปลี่ยนแปลงจากจุดตั้งต้นเดิมเท่าไหร่หรือไม่ถูกคัดค้านจนทำไม่ได้ หมายความว่านโยบายนี้สำเร็จในเชิงกระบวนการ เพราะเปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมได้ ซึ่งนำมาสู่ความชอบธรรมของนโยบาย (เป็นความสำเร็จของนโยบายที่ภาครัฐไม่ค่อยใส่ใจ เพราะชั่ง ตวง วัดได้ยาก แต่มีผลต่อนโยบายสาธารณะจริงๆ)
- ตัวชี้วัดทางการเมือง คือ ดูว่านโยบายสาธารณะนั้น ๆ ตอบโจทย์ โครงสร้างและเป้าหมายของสังคมและประเทศชาติอย่างไรบ้าง หรือช่วยให้ประเทศสามารถบรรลุข้อตกลงนานาชาติประเด็นใดหรือไม่ ยกระดับการพัฒนาของประเทศจริงๆ หรือไม่ หรือสอดคล้องกับอุดมการณ์ของรัฐของสังคมมากน้อยแค่ไหน เรียกว่าเป็นความสำเร็จเชิงการเมือง (ซึ่งเรื่องนี้ไม่ค่อยมีการพูดถึง ว่านโยบายสาธารณะที่ทำออกมาสามารถยกระดับสังคมประเทศเราให้เป็นส่วนหนึ่งของสังคมโลกมากน้อยแค่ไหน)
สื่อสาธารณะ ทำไมถึงต้องทำเรื่องนี้ ?
เพราะมีคำสำคัญคือ Accountability ที่อาจแปลว่า ความพร้อมที่จะรับผิดรับชอบ ซึ่งสำคัญต่อสื่อสาธารณะที่ไม่ใช่แค่การให้และกระจายข้อมูลกับคน แต่มีหน้าที่ในการพัฒนาประเด็นที่ประชาชนส่วนใหญ่สนใจและไม่ละเลยความต้องการของคนกลุ่มน้อยไปพร้อมกัน ซึ่งต่างจากสื่อของรัฐและสื่อเชิงพาณิชย์อื่นๆ สื่อสาธารณะนั้นจึงสนใจเสียงของคนตัวเล็กตัวน้อย หมายความง่าย ๆ ว่าสื่อสาธารณะ สนใจเรื่องของสาธารณะ ร่วมกำหนดวาระของสังคม และร่วมปรับเปลี่ยนระบบนิเวศสื่อ รวมไปถึงการนำข้อมูล ความรู้ นโยบาย วิชาการ ไปสู่การแลกเปลี่ยนในสังคมผ่านสื่อและพื้นที่สาธารณะ
ข้อเสนอแนะในการทำงานสื่อสาธารณะ ?
เราต้องทำให้ การสื่อสารนโยบาย ไม่ใช่แค่การเล่าข่าวเกี่ยวกับนโยบาย แต่การสื่อสารนโยบายต้องไปถึงจุดของการเข้าถึงและตีความหมายของนโยบาย การสื่อสารนโยบายต้องทำให้เห็นว่าเรื่องเรื่องหนึ่งที่เป็นปัญหาของสังคม เป็นปัญหาเชิงนโยบาย มันมีความหมายกับคนทุกกลุ่ม มีความสำคัญกับคนคนหนึ่ง เกี่ยวพันกับชีวิตคนคนหนึ่ง และทำให้คนคนนั้นอยากจะมีส่วนร่วมในกระบวนการสื่อสาร มาร่วมส่งเสียงและกำหนดวาระนโยบายของสังคม
