พลวัต ‘อภิบาล’ สู่เป้าหมาย ‘ความยั่งยืนอย่างเป็นธรรม’

ทำให้ธรรมาภิบาลถูกใช้เป็นเครื่องมือในการควบคุมมากกว่าส่งเสริมการมีส่วนร่วมและสิทธิเสรีภาพของประชาชน ซึ่งส่งผลให้ขาดการกระจายอำนาจและขาดความโปร่งใสในกระบวนการปกครองและการบริหารงาน

เมื่อพูดถึง “ธรรมาภิบาล” หรือ “Good Governance” โดยทั่วไปหมายถึงการบริหารจัดการและการกำกับดูแลที่ดี แต่ในแง่การนำไปใช้หรือลงรายละเอียดกลับเป็นอุปสรรคต่อความเข้าใจของหลาย ๆ หน่วยงาน เราอาจเข้าใจว่าเป็นคำสมาสระหว่าง “ธรรมะ” กับ “อภิบาล” ซึ่งดูมีความเกี่ยวข้องกับพุทธศาสนา และคำว่า “ดี” ก็ยิ่งสร้างความสับสนว่าอะไรถึงเรียกว่าดี ความหมายที่ซับซ้อนนี้ทำให้การนำไปใช้ถูกตีความแตกต่างกันออกไป ทั้งในภาคเอกชน ภาครัฐ และภาคประชาสังคม ดังนั้น การอธิบายความหมายของธรรมาภิบาลจึงมักถูกมองข้าม และให้ความสำคัญกับด้านสิ่งแวดล้อม (Environment) และสังคม (Social) แทน

ความเข้าใจและฐานคิดเรื่อง Governance

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2541) อธิบายว่า “ธรรมาภิบาล” เกิดจากการรวมคำว่า “ธรรม” (ความดีหรือกฎเกณฑ์) กับ “อภิบาล” (บำรุงรักษา ปกครอง) ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน พ.ศ. 2540 ปรากฏคำว่าธรรมาภิบาลที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาและอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุขของทุกภาคส่วนในสังคม โดยมีจุดมุ่งหมายในการสร้างความเป็นธรรมในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม เน้นการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจของภาครัฐ หลักประกันและคุ้มครองสิทธิพื้นฐาน รวมถึงการบริหารการปกครองที่โปร่งใสและตรวจสอบได้

ผศ. ดร.อรอร ภู่เจริญ ผู้อำนวยการ สถาบันนโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ (2566) ได้กล่าวถึงระบบธรรมาภิบาลตามฐานคิดสากลในงานเสวนาวิชาการ “Broken Governance – ความผุพังของธรรมาภิบาล = รากความไม่ยั่งยืนของไทย” โดยเน้นย้ำว่าธรรมาภิบาล ไม่ได้หมายถึงการอภิบาลเพียงอย่างเดียว แต่คือกฎ กติกา หรือข้อตกลงร่วมกันในการบริหารจัดการในพื้นที่หรือสังคมเดียวกัน ซึ่งได้ระบุในงานเขียน Thailand in Transition: Paradoxical Reform Policies in the Age of Anxiety ถึงความน่าเป็นห่วงในสถานการณ์ของประเทศไทยที่ยังคงใช้ฐานคิดแบบ Ancient Public Administration ซึ่งบังคับให้ประชาชนเชื่อมั่นในผู้นำและพยายามสร้างความกตัญญูต่อผู้มีพระคุณของแผ่นดิน นับเป็นแนวคิดก่อนประชาธิปไตย รัฐในแบบนี้จะเน้นการจับผิดคนและคงเสถียรภาพความมั่นคง โดยประชาชนส่วนใหญ่จะถูกเรียกว่า “ราษฎร/ชาวบ้าน/สามัญชน”

นอกจากนี้ ยังมีการผสมผสานกับแนวคิด Traditional Public Administration ซึ่งมีระบบข้าราชการหรือผู้แทนราษฎรที่มีความชำนาญเฉพาะด้านในการวิเคราะห์และนำเสนอนโยบาย และในหลาย ๆ แนวคิดนี้จะใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการควบคุมและบังคับใช้จากผู้มีอำนาจ แทนที่จะใช้เพื่อความยุติธรรมและการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน เช่น วิธีการ SLAPP เพื่อปิดปากผู้คนที่ขัดถึงผลประโยชน์ส่วนตนหรือพวกพ้อง เมื่อมองประชาชนเป็นผู้มีสิทธิ์เลือกตั้ง (voter) อยู่ภายใต้กฎระเบียบและการตีความของภาครัฐ โดยใช้การปกครองแบบลำดับขั้น (hierarchy) นำมาสู่ความล่าช้าหรือสินบนสินน้ำใจที่ไม่สามารถตรวจสอบได้

พลวัตอภิบาลในบริบทแบบไทยในปัจจุบัน 

ความเข้าใจเรื่อง Governance ในประเทศไทย ได้ติดหล่มหลุมใหญ่ที่ทำให้คำนิยาม “ธรรมาภิบาล” ถูกจำกัดจำเขี่ยในวงของเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งได้ผูกขาดอำนาจการตัดสินใจ แม้จะมีความพยายามร่างพระราชบัญญัติฉบับประชาชน พ.ศ. 2540 กอปรกับการออกกฎหมาย พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ทว่าการดำเนินงานกลับไม่ประสบความสำเร็จและไม่เป็นไปตามกรอบเวลานัก

ความผีซ้ำด้ำพลอยทำให้ประเทศไทยกลับมาในฐานคิดของ Ancient Public Administration ผสมกับรูปแบบ Traditional Public Administration ตั้งแต่รัฐประหารในยุค “รัฐบาลทักษิณ” ประเทศไทยถูกแช่แข็งการพัฒนาไปมากกว่าทศวรรษ และเด่นชัดในยุครัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ทำให้แผนกระจายอำนาจหยุดชะงัก ร่างแผนฉบับที่ 3 ซึ่งออกแบบมาเพื่อปรับปรุงข้อผิดพลาดในแผนสองฉบับแรกไม่เคยถูกประกาศใช้ ทั้งการก่อตั้งฝ่ายนิติบัญญัติของตัวเอง เรียกว่า สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ประดับไปด้วยข้าราชการอายุครึ่งศตวรรษ มาพร้อมผลประโยชน์ทับซ้อน และมากกว่า 90% ไม่เคยลงมติคว่ำร่างฉบับใดเลย กฎหมายที่ผ่านโดยสภาฯ แห่งนี้ มีเนื้อหาไปในทางเพิ่มอำนาจให้หน่วยงานของรัฐ ลดอำนาจประชาชน และเพิ่มโทษให้ผู้ฝ่าฝืน รวมถึงกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมโลกออนไลน์ และการจัดระบบราชการใหม่ที่เพิ่มอำนาจให้เจ้าหน้าที่รัฐ

ท่ามกลางความโกลาหลทางการเมืองและยุคที่ตั้งคำถามถึงการผลิตที่มากเกินความจำเป็น ทำให้ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมเกิดขึ้นเป็นจำนวนมาก รัฐไทยจึงพยายามร่างนโยบายในการบรรลุเป้าหมายเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals) แบบไม่ขายหน้าต่อเวทีโลก และเริ่ม Learning by Doing ไปพร้อมกับภาคเอกชนซึ่งพยายามดำเนินการภายใต้กรอบของรัฐ แม้ระยะเวลาที่ผ่านมารัฐไทยปวารณานำเศรษฐกิจของประเทศแบบทุนนิยม เน้นการผลิตและสร้างกลไกการตลาดให้เกิดการแข่งขันมากขึ้น พร้อมผลักดันให้เอกชนทั่วประเทศได้ขับเคลื่อนธุรกิจบนความยั่งยืนภายใต้หลัก ES(G) (Environment-Social-Governance)

ดูเหมือนว่าเราให้ความสำคัญทั้งในด้านสิ่งแวดล้อม (Environment) และ สังคม (Social) จนลืมบางอย่างไป ทั้งที่จริงแล้ว รัฐควรเน้นที่หลักอภิบาลหรือธรรมาภิบาล (Governance) เพื่อสร้างระบบนิเวศหนุนเสริมให้เอกชนและภาคประชาสังคมทำงานร่วมกันด้วยความราบรื่น แต่กลับเป็นเส้นทางที่โรยด้วยหนามหงิ้ว-กุหลาบเหล็ก ธุรกิจเพื่อสังคมจะแก้ปัญหาได้แค่ผิวเผิน เพราะฐานคิดเรื่องธรรมาภิบาลที่รัฐไม่เข้าใจ เอกชนและคนทำงานเพื่อสังคมก็ยืนงงเหมือนกัน จึงไม่ต้องคาดหวังให้ประชาชนเข้าใจแนวคิดการมีส่วนร่วมและจับตามองการทำงานของรัฐด้วยซ้ำ เรายังคงเห็นภาพของนิคมอุตสาหกรรมถูกเสนอกลับมาอีกหลาย ๆ ครั้ง หรือการปล่อยสินเชื่อจากธนาคารโดยไม่มีการควบคุมหรือตรวจสอบอย่างเข้มงวด นำมาสู่การสร้างเขื่อนข้ามพรมแดนที่ส่งผลเสียวงกว้าง

ตารางแสดงการเปรียบเทียบนิยามและความเข้าใจเกี่ยวกับ Governance

แนวทางการปรับปรุง เน้นย้ำความเข้าใจและเริ่มอย่าง “เป็นธรรม”

การทำความเข้าใจและนำแนวคิดธรรมาภิบาลมาใช้ในการบริหารงานภาครัฐมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการพัฒนาสังคมให้มีความยั่งยืนและเป็นธรรม การวิวัฒนาการของธรรมาภิบาลจาก Traditional Public Administration สู่ Smart Sustainable Governance เป็นการปรับตัวและเปลี่ยนแปลงที่สำคัญในการบริหารงานภาครัฐ เพื่อให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืนและครอบคลุมทุกภาคส่วนในสังคม

ฐานคิด Smart Sustainable Governance เป็นเป้าหมายสูงสุดของระบบธรรมาภิบาล คือ “ความยั่งยืนอย่างเป็นธรรม” ให้ความสำคัญกับ “ความยั่งยืน” ในมิติการรับมือผนวกกับวิถีทางที่ทำให้มนุษย์เข้าถึงชีวิตอย่าง “เป็นธรรม” โดยไม่เกี่ยวข้องกับสังคม เศรษฐกิจ การเมือง หรือเรื่องอื่นใด ซึ่งจะต้องไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง พร้อมทั้งกรอบความเข้าใจเกี่ยวกับ ธรรมาภิบาล ไปสู่ ประสิทธาภิบาล (Effective Governance) ตามข้อเสนอของ Kooimanand Bavinck (2005) ที่เสนอว่ามันคือกระบวนการบรรลุเป้าหมายทางสังคมที่เกิดจากการปฏิสัมพันธ์กันระหว่างผู้เล่นกลุ่มต่าง ๆ และระหว่างผู้เล่นกับกติกาที่กำกับการปฏิสัมพันธ์นั้น โดยทำความเข้าใจแบบง่าย ๆ คือ “หลักอภิบาลหรือกฎกติกาที่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องได้มีปฏิสัมพันธ์ร่วมกันและมีปฏิสัมพันธ์กับกติกาเหล่านั้น” แล้วเราจะเริ่มต้นอย่างไร? หากเริ่มต้น คงเริ่มจาก

1.  การปรับความเข้าใจฐานคิดและนิยามความหมายเพื่อออกแบบสภาพแวดล้อมครอบคลุม ไม่ใช่เพียงแค่เจ้าหน้าที่รัฐหรือการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมเท่านั้น แต่หมายความถึงหลักอภิบาลหรือกฎกติกาที่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องได้มีปฏิสัมพันธ์ร่วมกันและมีปฏิสัมพันธ์กับกติกาเหล่านั้นอย่างเป็นธรรมตามที่ได้กล่าวไปข้างต้น
2.  สร้างระบบนิติธรรมที่ยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง ปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมให้มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง ใช้กระบวนการคิดแบบระบบ (System-Thinking) และคิดแบบนักออกแบบ (Design-Thinking) เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน และสร้างกฎและกติกาที่มีความหมาย ครอบคลุม และเป็นธรรมอยู่เสมอ พึงระลึกไว้ว่า นิติธรรม ¹ ความเป็นธรรม กล่าวคือ การมีนิติธรรมที่แท้จริงต้องมีความเป็นธรรมที่ฝังรากในกฎหมายและการบังคับใช้ การมีกฎหมายที่ยุติธรรมและการบังคับใช้อย่างโปร่งใสและเท่าเทียมกันเป็นสิ่งสำคัญที่ช่วยให้เกิดความเป็นธรรมในสังคม อย่างไรก็ตาม หากกฎหมายหรือการบังคับใช้กฎหมายขาดความยุติธรรม ความเป็นธรรมจะไม่สามารถเกิดขึ้นได้
3. สร้างวัฒนธรรมการมีส่วนร่วมอย่างครอบคลุมและมีความหมาย ปราศจากการเลือกปฏิบัติ และทำให้ประชาชนเข้าถึงผลประโยชน์จากการพัฒนา บริการของรัฐ และโอกาสทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และสิ่งแวดล้อมอย่างเท่าเทียมและเป็นธรรม ทั้งในกระบวนการตัดสินใจและนโยบาย อย่างไรก็ดี รัฐและบุคคลควรเคารพความเชื่อ ความเป็นมนุษย์ และความหลากหลายซึ่งเป็นพื้นฐานสำคัญที่จะนำไปสู่แนวทางการแก้ไขที่ครอบคลุมและร่วมมืออย่างมีประสิทธิภาพ เช่นเดียวกับการนำความเชื่อทางคติชนวิทยา (Folklore) ร่วมกับการจัดการภูมิวัฒนธรรม (Cultural Landscape) เพื่อสร้างความเป็นธรรมเชิงนิเวศ (Ecological Justice) อาทิ ไร่หมุนเวียนของพี่น้องกะเหรี่ยง พิธีบวชป่าและพิธีสืบชะตาแม่น้ำของชุมชนในภาคเหนือ
4. การกระจายอำนาจอย่างแท้จริง ถ่ายโอนอำนาจการตัดสินใจและการบริหารจัดการไปยังท้องถิ่น ให้ท้องถิ่นสามารถจัดการทรัพยากรและกำหนดนโยบายได้ตามความต้องการของประชาชนในพื้นที่ การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นเป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิบัติ และใช้แนวคิดการบูรณาการนโยบายและการทำงานร่วมกัน โดยบูรณาการนโยบายแนวตั้งและแนวนอน การบริหารจัดการหลายระดับ (Multilevel Governance) เพื่อบรรลุเป้าหมาย โดยปฏิรูปภาครัฐ ปรับปรุงกระบวนการตัดสินใจ และเปลี่ยนแปลงบทบาท วัฒนธรรม และมุมมองของภาครัฐต่อการกระจายอำนาจแก่ท้องถิ่น
5. การนำเทคโนโลยีใหม่เข้ามาช่วยแก้ปัญหา เช่น ปัญญาประดิษฐ์และบล็อกเชน เพื่อปรับปรุงการบริหารงานและการให้บริการของภาครัฐ ลดอำนาจการผูกขาดด้านข้อมูล เพิ่มประสิทธิภาพและความโปร่งใสในการตรวจสอบ พร้อมพัฒนาทักษะและความสามารถของพนักงานให้สามารถปรับตัวได้ และพยายามสร้างการจัดทำฐานข้อมูลและการวิเคราะห์ข้อมูล ใช้คลาวด์คอมพิวติ้งเพื่อรวบรวมฐานข้อมูลจากหน่วยงานต่าง ๆ ลดการทำงานซ้ำซ้อน และส่งเสริมการตัดสินใจบนพื้นฐานของหลักฐานมากกว่าจินตนาการ เช่น ฐานข้อมูลจัดซื้อจัดจ้าง ACT Ai [ https://actai.co ] หรือฐานข้อมูลจากประชาชนของกลุ่มจะนะรักษ์ถิ่นที่นำมาสู่การออกแบบยุทธศาสตร์ 13 ข้อ [ เพจ: Around the Room ]

หล่มหลุมใหญ่ที่ต้องรีบรุดขึ้นมาให้ได้คือการทำความเข้าใจฐานคิดและพลวัตของ Governance เพื่อนำไปสู่การออกแบบเพื่อแก้ไขปัญหาอย่างครอบคลุม (Inclusiveness) และมีประสิทธิภาพ (Effectiveness) ไม่ใช่เรื่องของรัฐและเจ้าหน้าที่รัฐอย่างเดียวที่ต้องเปลี่ยนวิธีการคิด ภาคเอกชน ภาคประชาสังคม และประชาชนเองควรหันมาเลือกหยิบโครงสร้างบ้านที่เหมาะกับสภาพแวดล้อม สถานการณ์ บริบทแห่งที่หนทางร่วมกัน

การพัฒนากระบวนการยุติธรรมที่ยึดประชาชนเป็นศูนย์กลางเป็นปัจจัยรองลงมา แล้วนำมาสู่การบูรณาการนโยบายและการทำงานร่วมกัน การใช้เทคโนโลยีใหม่ๆ เข้ามาหนุนเสริมการทำงานมากขึ้น ทั้งหมดนี้ ล้วนเป็นปัจจัยสำคัญที่จะนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนและเป็นธรรมมากขึ้น สุดท้ายนี้  พลวัตของ “อภิบาล (Governance)” ประเทศไทย ควรก้าวเข้าสู่ Smart Sustainable Governance ที่จะทำให้หลักอภิบาลหรือกฎกติกาที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้มีปฏิสัมพันธ์ร่วมกัน ขณะเดียวกันก็มีปฏิสัมพันธ์ร่วมกับกติกาอภิบาลเหล่านั้น

อ้างอิง

• Boex, Jamie, Timothy Stephen Williamson, and Serdar Yilmaz, Decentralization, Multilevel Governance and Intergovernmental Relations: A Primer (English), [สืบค้นเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2567]
• Philippines Information Agency, National Government commits to equitable devolution,  [สืบค้นเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2567]
• สรัช สินธุประมา, www.the101.world/next-step-devolution,  [สืบค้นเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2567]
• ภัคจิรา มาตาพิทักษ์, www.the101.world/people-centered-justice-in-action,  [สืบค้นเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2567]
• แพรวพรรณ ศิริเลิศ, SDG Updates | สรุปเสวนา “Broken Governance – ความผุพังของธรรมาภิบาล = รากความไม่ยั่งยืนของไทย”, [สืบค้นเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2567]
• United Nations, Thailand in transition: paradoxical reform policies in the age of anxiety, [สืบค้นเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2567]
• United Nations, Enhancing the capacity of the public sector in a fast-changing world for the achievement of the Sustainable Development Goals, [สืบค้นเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2567]
• ชล บุญนาคม, Effective governance: แนวคิดเกี่ยวกับหลักการบริหารจัดการเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน, , [สืบค้นเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2567]
• Kooiman, J., and M. Bavinck. 2005, “The Governance Perspective.” Fish for Life: Interactive Governance for Fisheries, [สืบค้นเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2567]
• Principles of Effective Governance for Sustainable Development, 2018, Official Records, Supplement No. 24, Economic and Social Council, [สืบค้นเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2567]
• Thiraphon Singlor, www.sdgmove.com/2022/04/20/sdg-updates-ep-1-futures-literacy-anticipatory-governance,  [สืบค้นเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2567]
• ดร.ถวิลวดี บุรีกุล, ธรรมาภิบาล: หลักการเพื่อการบริหารรัฐกิจแนวใหม่, [สืบค้นเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2567]
• iLaw, www.ilaw.or.th/articles/5202,  [สืบค้นเมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2567]