อิมพีชเมนต์ : ผ่านเลนส์ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐธรรมนูญและการเมืองภาคประชาชน

ก่อนหน้านี้ไม่นาน ในปี พ.ศ. 2564 นายโดนัลด์ ทรัมป์ถือเป็นประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาคนแรกที่ผ่านกระบวนการ “อิมพีชเมนต์” หรือกระบวนการไต่สวนความผิดเพื่อถอดถอนออกจากตำแหน่งเป็นครั้งที่สอง

บทความนี้ชวนผู้อ่านมาสำรวจประเด็นทางรัฐธรรมนูญและความสัมพันธ์ต่อการเมืองภาคประชาสังคมที่เกี่ยวข้องกับการถอดถอนหัวหน้าฝ่ายบริหารโดยเฉพาะประเด็นว่าด้วยความคลุมเครือของมาตรฐานทางจริยธรรม ตลอดจนนิยามของอาชญากรรมร้ายแรงและการประพฤติมิชอบ (high crimes and misdemeanors) ซึ่งเกี่ยวข้องกับเหตุผลในการถอดถอนหัวหน้าฝ่ายบริหารออกจากตำแหน่งในบางกรณี

ยิ่งไปกว่านั้น การถอดถอนหัวหน้าฝ่ายบริหารไม่ว่าจะเป็นในระบบประธานาธิบดีหรือระบบรัฐสภานั้นยังถูกตั้งคำถามเรื่องความชอบธรรม โดยเฉพาะในการเมืองแบบประชาธิปไตยซึ่งหัวหน้าฝ่ายบริหารมีความยึดโยงกับประชาชน กล่าวคือ ในเมื่อผู้นำฝ่ายบริหารคนดังกล่าวถูกเลือกมาโดยประชาชน ข้อกล่าวหาว่าด้วยมาตรฐานทางจริยธรรมและการขาดความสามารถในการปฏิบัติงานนั้นต้องร้ายแรงเพียงใดจึงจะสมควรแก่การถูกถอดออกจากตำแหน่ง

บทความนี้พาไปสำรวจประเด็นดังกล่าวผ่านประวัติศาสตร์ตลอดจนกรณีศึกษาร่วมสมัยในประเทศต่าง ๆ โดยหวังว่าจะเป็นประโยชน์ต่อการขบคิดเกี่ยวกับคดีทางการเมืองในกรณีของประเทศไทยเองไม่มากก็น้อย

ประวัติศาสตร์ของกระบวนการอิมพีชเมนต์

การถอดถอนจากตำแหน่งหรืออิมพีชเมนต์มีรากฐานมายาวนาน กระบวนการอิมพีชเมนต์ของอเมริกาได้รับอิทธิพลบางส่วนจากกระบวนการอิมพีชเมนต์ของอังกฤษในช่วงปลายคริสต์ศตวรรษที่ 18 อย่างไรก็ตาม อังกฤษยุติการใช้กระบวนการถอดถอนไม่นานหลังจากที่มีการรับรองรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา ส่วนหนึ่งมาจากความไร้ประสิทธิภาพของกระบวนการอิมพีชเมนต์ ซึ่งหลังสงครามอันนำไปสู่การปฏิวัติอันรุ่งโรจน์เป็นต้นมา กระบวนการดังกล่าวเริ่มถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือเพื่อขจัดฝ่ายตรงข้าม กลไกดังกล่าวเริ่มลดประสิทธิภาพลงเรื่อยๆ โดยครั้งสุดท้ายที่กระบวนการอิมพีชเมนต์ถูกนำมาใช้ในกรณีของอังกฤษคือการพิจารณาคดีของ Warren Hastings ในปี ค.ศ. 1806 ซึ่งจบลงด้วยการพ้นผิด

รายงานในปี ค.ศ. 1999 ของคณะกรรมาธิการร่วมด้านเอกสิทธิ์ของรัฐสภา (Joint Committee on Parliamentary Privilege) ระบุว่า “อาจกล่าวได้ว่ากระบวนการอิมพีชเมนต์นั้นล้าสมัยแล้ว” ในการเมืองระบบรัฐสภาของประเทศสหราชอาณาจักร ซึ่งสาเหตุหนึ่งเนื่องมาจากพัฒนาการของระบบรัฐสภาที่การทำงานของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัตินั้นทำงานอย่างใกล้ชิดกันภายใต้หลักการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจและมีกลไกการยุบสภาในกรณีที่เกิดความขัดแย้งรุนแรงระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ

อิมพีชเมนต์และระบอบประธานาธิบดี

ยี่สิบปีก่อนการอิมพีชเมนต์ Hastings ซึ่งเป็นครั้งสุดท้ายที่กระบวนการนี้ถูกใช้ในสหราชอาณาจักร อเมริกาหลังสงครามประกาศอิสรภาพได้รับแรงบันดาลใจจากประสบการณ์ทางการเมืองของโลกเก่ารวมไปถึงอังกฤษในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองโดยเฉพาะหัวหน้าฝ่ายบริหาร อย่างไรก็ตาม ข้อแตกต่างที่สำคัญคือในกรณีของสาธารณรัฐแห่งใหม่ กลไกนี้ไม่ได้เป็นเพียงประเพณีทางการปกครอง หากแต่ร่างรัฐธรรมนูญปี ค.ศ. 1787 ได้บัญญัติกระบวนการอิมพีชเมนต์ไว้อย่างชัดเจน

ในประวัติศาสตร์การเมืองของสหรัฐอเมริกา กระบวนการไต่สวนประธานาธิบดีเพื่อถอดถอนออกจากตำแหน่งเกิดขึ้นกับประธานาธิบดีสามคนได้แก่ แอนดรูว์ จอห์นสัน ในปี ค.ศ. 1868 วิลเลียม เจฟเฟอร์สัน (บิล) คลินตัน ในปี ค.ศ. 1998 และโดนัลด์ จอห์น ทรัมป์ ในปี ค.ศ. 2019 และ ค.ศ. 2021 (ริชาร์ด นิกสันลาออกจากตำแหน่งก่อนจะเกิดการลงคะแนนเสียง) โดยที่ทั้งสามคนไม่ได้ถูกถอดออกจากตำแหน่งผ่านกระบวนการนี้ ส่วนหนึ่งเนื่องมาจากกระบวนการถอดถอนประธานาธิบดีออกจากตำแหน่งนั้นจำเป็นต้องใช้เสียงของสมาชิกวุฒิสภาข้างมากเด็ดขาด (สองในสาม)

ด้วยเหตุนี้ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญจึงมองว่าอิมพีชเมนต์เป็นเครื่องมือสำคัญในการบังคับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองให้มีความรับผิดชอบต่อ “ความผิดทางการเมือง” (political crimes)  ในระบอบประธานาธิบดีซึ่งไม่ได้มีกลไกการอภิปรายไม่ไว้วางใจและการยุบสภา ดังนั้น ฝ่ายนิติบัญญัติจึงถือเป็นผู้ตรวจสอบที่เหมาะสมที่สุด ในแง่นี้ กระบวนการอิมพีชเมนต์จึงเป็นส่วนสำคัญในระบอบประธานาธิบดีซึ่งยึดหลักการแบ่งแยกอำนาจ (separation of powers)

ในสหรัฐอเมริกา ประธานาธิบดีมีอำนาจแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการ โดยต้องได้รับการอนุมัติจากวุฒิสภา รวมถึงมีอำนาจในการปลดเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหารด้วย ส่วนเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการ เมื่อได้รับการแต่งตั้งแล้ว จะดำรงตำแหน่งตลอดชีวิต ดังนั้น อำนาจในการใช้กระบวนการอิมพีชเมนต์ของสภาจึงเป็นการตรวจสอบถ่วงดุลที่สำคัญของฝ่ายนิติบัญญัติต่ออำนาจของฝ่ายบริหาร

อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาออกแบบให้การถอดถอนประธานาธิบดีออกจากตำแหน่งสำเร็จเป็นไปได้ยาก เนื่องจากจำเป็นต้องคำนึงถึงความเป็นไปได้ของการใช้กระบวนการอิมพีชเมนต์เพื่อเป้าประสงค์ทางการเมืองของฝ่ายตรงกันข้าม และการรักษาเสถียรภาพทางการเมือง

โดยเฉพาะประเด็นที่สอง เนื่องจากในระบอบประธานาธิบดี ผู้นำฝ่ายบริหารนั้นเป็นประมุขของรัฐ และเป็นใบหน้าแห่งความหวังทางการเมืองของประชาชนส่วนใหญ่  การถอดถอนประธานาธิบดีโดยกระบวนการอิมพีชเมนต์จึงเสี่ยงที่จะนำไปสู่ความวุ่นวายทางการเมืองซึ่งอาจลุกลามไปสู่การจลาจลที่อาจได้รับการสนับสนุนโดยประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศได้

นอกจากนี้ ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะความคลุมเครือของการตีความเหตุอันควรในการถอดถอนประธานาธิบดีออกจากตำแหน่งว่าต้องเกี่ยวข้องกับ”อาชญากรรมร้ายแรงและการประพฤติมิชอบ (High crimes and misdemeanors)”

ฝ่ายหนึ่งเห็นว่า มีความแตกต่างระหว่างความผิดทางกฎหมายกับความผิดทางการเมืองซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับนิยามที่เคร่งครัดของกฎหมายอาญา ความผิดทางการเมืองเหล่านี้ถูกกำหนดขึ้นภายใต้แนวคิดที่กว้างและจงใจให้คลุมเครือในลักษณะของ “อาชญากรรมร้ายแรงและการประพฤติมิชอบ” เพื่อให้สามารถปรับใช้ได้อย่างยืดหยุ่นในการจัดการกับการกระทำผิดที่คุกคามความไว้วางใจของสาธารณะและหลักการปกครองที่ดี “ความยืดหยุ่น” นี้ช่วยให้สภาคองเกรสสามารถจัดการกับพฤติกรรมผิดปกติในวงกว้าง เพื่อให้แน่ใจว่าไม่มีการกระทำที่เป็นอันตรายถูกมองข้าม

ในทางตรงกันข้าม “ความยืดหยุ่น” นี้ ก็อาจถูกมองว่าเป็น “ความคลุมเครือ” ซึ่งเปิดช่องให้เกิดข้อพิพาททางกี่ยวกับสิ่งที่ถือว่าเป็นความผิดที่ถอดถอนได้เช่นกัน ดังที่เห็นในกรณีการถอดถอนแอนดรูว์ จอห์นสัน, บิล คลินตัน และล่าสุดโดนัลด์ ทรัมป์ ซึ่งเมื่อประกอบกับเกณฑ์เสียงข้างมากโดยเด็ดขาดก็อาจทำให้การถอดถอนประธานาธิบดีนั้นเกือบไม่มีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ

ด้วยสาเหตุต่าง ๆ ดังที่กล่าวมา ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาจะระบุกลไกลอิมพีชเมนต์ที่เก่าแก่ที่สุดประเทศหนึ่งในประวัติศาสตร์การเมืองสมัยใหม่ แต่กลับยังไม่เคยมีประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาคนใดที่ถูกถอดถอนจากตำแหน่งด้วยกลไกนี้แม้แต่ผู้เดียว

อิมพีชเมนต์และประสบการณ์การต่อต้านเผด็จการในเกาหลีใต้

แตกต่างจากสหรัฐอเมริกา แม้เกาหลีใต้จะถือเป็นสาธารณรัฐที่มีอายุน้อยกว่าหลายร้อยปี หากแต่ประวัติศาสตร์การต่อสู้ทางการเมืองโดยเฉพาะการต่อสู้กับหัวหน้าฝ่ายบริหารภายใต้ระบอบการเมืองหลากรูปแบบรวมไปถึงเผด็จการทหารนั้นทำให้ฐานคิดทางรัฐธรรมนูญให้ความสำคัญกับการป้องกันการใช้อำนาจอย่างเกินขอบเขตของฝ่ายบริหาร

มาตรา 65 วรรค 1 ของรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ฉบับปัจจุบันระบุว่า การถอดถอนประธานาธิบดีอันเนื่องมาจากการกระทำของประธานาธิบดี การกระทำนั้นของประธานาธิบดีต้องเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่ง กล่าวคือ เรื่องส่วนตัวที่ไม่เกี่ยวข้องกับหน้าที่ในฐานะประธานาธิบดีไม่สามารถเป็นเหตุผลสำหรับการถอดถอนได้ นอกจากนี้ การกระทำของประธานาธิบดีที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติหน้าที่นั้น ต้องขัดต่อรัฐธรรมนูญ (อ่านเพิ่มเติมรายละเอียดเกี่ยวกับความคืบหน้าล่าสุดของกระบวนการถอดถอนประธานาธิบดี ยุน ซอก-ยอล ได้ที่ https://www.thaipbs.or.th/news/content/347261)

ในแง่นี้ ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็นองค์กรที่เข้ามามีบทบาทหลักในการชี้ว่าการกระทำของประธานาธิบดีนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งทำให้มีหลักการที่ชัดเจนมากกว่าในกรณีของสหรัฐอเมริกา นอกจากนี้ศาลรัฐธรรมนูญยังไม่ตัดขาดจากความภักดีต่อพรรคการเมือง ซึ่งแตกต่างจากในกรณีของวุฒิสภาของสหรัฐอเมริกาซึ่งมีสังกัดพรรคการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้อง

ภาคประชาสังคม: ส่วนผสมที่สำคัญของการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

กรณีการถอดถอนประธานาธิบดีของเกาหลีใต้ทั้งในปี ค.ศ. 2016-7 และในปี ค.ศ. 2024-5 นี้เผยให้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างกระบวนการอิมพีชเมนต์และการเมืองภาคประชาชน ก่อนหน้านี้ ขบวนการCandlelight Protest ถือเป็นชัยชนะของการการเมืองภาคประชาชนในการถอดถอนพัคกึนฮเยออกจากตำแหน่ง

แต่ประสบการณ์ของเกาหลีใต้นั้นเป็นดังเหรียญที่มีสองด้าน กระบวนการอิมพีชเมนต์นายยุน ซอก-ยอลที่กำลังดำเนินไปอยู่ในขณะนี้ เผยด้านตรงกันข้ามของเรื่องนี้ด้วย กล่าวคือ ดูเหมือนว่าอำนาจของหัวหน้าฝ่ายบริหารอันล้นพ้นในระบบประธานาธิบดีนั้นมีแนวโน้มที่จะจับขั้วกับกลุ่มทุนอย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก อย่างไรก็ตาม กรณีของเกาหลีใต้แสดงให้เห็นถึงความเป็นไปได้ที่จะเปลี่ยนผู้นำฝ่ายบริหารที่ขาดคุณสมบัติโดยสันติ แม้ว่าประเทศดังกล่าวจะเคยอยู่ภายใต้เงาของเผด็จการทหารมาเป็นเวลานานก็ตาม

สรุป

อิมพีชเมนต์เป็นกลไกสำคัญของระบอบประธานาธิบดีในการธำรงไว้ซึ่งความรับผิดชอบทางการเมืองของหัวหน้าฝ่ายบริหารในระบอบนี้ซึ่งถือว่ามีอำนาจมากและทำงานอย่างค่อนข้างมีอิสระ (โดยเปรียบเทียบกับระบอบรัฐสภา) ในแง่นี้กลไลอิมพีชเมนต์ทำหน้าที่ล้อไปกับการอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีโดยฝ่ายนิติบัญญัติของระบอบรัฐสภาซึ่งอาจนำไปสู่การยุบสภาและการเลือกตั้งใหม่ได้ เนื่องจากในระบอบประธานาธิบดีนั้นรัฐบาลจะต้องอยู่จนครบวาระ

อย่างไรก็ตาม กรณีของสหรัฐอเมริกาชี้ให้เห็นถึงความระมัดระวังในการออกแบบกลไกการอิมพีชเมนต์โดยคำนึงถึงความเสี่ยงในการถูกใช้เป็นเครื่องมือในการกำจัดศัตรูทางการเมืองและการให้ความสำคัญกับความแตกต่างระหว่างความผิดทางอาชญาและความผิดทางการเมืองโดยฝากความหวังไว้กับวิจารณญาณของวุฒิสภาในการตีความ high crimes and misdemeanors

ในขณะที่ประสบการณ์ทางการเมืองของเกาหลีใต้ซึ่งเคยอยู่ภายใต้เผด็จการทหารเป็นเวลานานนั้นเลือกที่จะใช้ศาลรัฐธรรมนูญและหลักความชอบด้วยรัฐธรรนูญเป็นกลไกสำคัญในกระบวนการอิมพีชเมนต์เนื่องจากมองว่ามีความผิดที่ถูกกระทำโดยประธานาธิบดีที่เป็นมากกว่าความผิดทางการเมือง หากแต่ขัดต่อหลักการพื้นฐานทางรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่สามารถยอมรับได้ ซึ่งเป็นบทเรียนราคาแพงจากการอยู่ภายใต้ระบอบการปกครองที่ไม่เป็นเสรีรวมไปถึงการใช้ความรุนแรงปราบปรามประชาชนอันนำไปสู่การนองเลือดหลายครั้งในหน้าประวัติศาสตร์ร่วมสมัยของเกาหลีใต้

ทั้งสองกรณี กระบวนการอิมพีชเมนต์ของการเมืองร่วมสมัยแสดงให้เห็นถึงความยากลำบากในการรักษาทั้งเสถียรภาพทางการเมืองและคุณค่าแบบเสรีนิยมประชาธิปไตยท่ามกลางความท้าทายในรูปแบบที่แตกต่างกัน

อย่างไรก็ตาม ทั้งสองกรณีแสดงให้เห็นว่าการจะถอดถอนหัวหน้าฝ่ายบริหารซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนนั้นควรจะเป็นไปอย่างรอบคอบอย่างที่สุด เพื่อที่จะไม่ทำลายหลักการพื้นฐานของประชาธิปไตยไปเสียเอง

นอกเหนือจากสมดุลระหว่างอาณัติจากประชาชนและหลักการพื้นฐานทางรัฐธรรมนูญแล้ว กระบวนการอิมพีชเมนต์ยังเกี่ยวข้องกับความเชื่อมโยงระหว่างหัวหน้าฝ่ายบริหารและการเมืองในภาคประชาสังคมอีกด้วย กล่าวคือ กระบวนการอิมพีชเมนต์เปิดโอกาสให้มีการเปลี่ยนฝ่ายบริหารอย่างสันติในสถาการณ์ที่ผู้ปกครองหมดความชอบธรรมและหมดความนิยมลงในหมู่ประชาชนระหว่างเทอม (ไม่ว่าจะด้วยเหตุใดก็ตาม)

หากย้อนกลับไปที่ประวัติศาสตร์ระยะแรกของกระบวนการอิมพีชเมนต์ ความไร้ประสิทธิภาพของกลไกดังกล่าวในประวัติศาสตร์อังกฤษ ยังสามารถบอกเล่าความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองในรัฐสภาและอารมณ์ความรู้สึกของประชาชนได้อีกด้วย

ในปี ค.ศ. 1628 สองปีหลังจากการถอดถอนดยุคแห่งบัคกิ้งแฮมซึ่งเป็นคนโปรดของกษัตริย์เจมส์ที่หนึ่งล้มเหลว เนื่องจากกษัตริย์ชิงยุบสภาก่อนกระบวนการถอดถอนจะเสร็จสิ้นถึงสองครา ท่ามกลางความโกรธแค้นของสภาสามัญชนและประชาชนทั่วไป ท้ายที่สุด แม้การอิมพีชต์ในรัฐสภาจะไม่เคยประสบความสำเร็จแต่บัคกิ้งแฮมถูกลอบสังหาร

เรื่องราวของดยุคแห่งบัคกิ้งแฮมและประวัติศาสตร์เปื้อนเลือดของกระบวนการอิมพีชเมนต์ชี้ให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างอารมณ์ของประชาชนกับกระบวนการถอดถอนหัวหน้าของฝ่ายบริหารซึ่งยิ่งทวีความแนบแน่นในการเมืองประชาธิปไตยเนื่องจากความยึดโยงกับประชาชน

แน่นอนว่าไม่มีใครอยากให้ประวัติศาสตร์เช่นนั้นซ้ำรอยอีก แต่เรื่องนี้เป็นคำเตือนถึงระดับอารมณ์ที่อาจถูกกระตุ้นขึ้นจากกระบวนการถอดถอน (ไม่ว่าจะสำเร็จหรือไม่) และความคับข้องใจที่เกิดจากการมองว่ากระบวนการทางกฎหมายไร้ซึ่งความยุติธรรม ซึ่งอาจนำไปสู่ความผิดหวัง ความไม่พอใจ และความสิ้นหวังได้
ความน่ากังวลนี้เพิ่มอย่างทวีคูณ

ในกรณีของประเทศไทยซึ่งการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองดูเหมือนจะไม่ได้คำนึงถึงประเด็นว่าด้วยความชอบธรรมและต้นทุนทางการเมืองอันสูงลิบลิ่วของกระบวนการนี้เลย