รัฐธรรมนูญ กฎหมาย
จากหลักคิดสำคัญในมติคณะรัฐมนตรี 2 มิถุนายน 2553 แนวนโยบายในการฟื้นฟูวิถีชีวิชาวเล และ 3 สิงหาคม 2553 แนวนโยบายในการฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวกะเหรี่ยง ในการกำหนด พื้นที่เขตวัฒนธรรมพิเศษ หรือในปัจจุบัน คือ พื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ มาใช้เป็นแนวทางการขับเคลื่อนให้เกิดความสำคัญในการเคารพสิทธิทางวัฒนธรรมกลุ่มชาติพันธุ์ การสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ และการพัฒนาเศรษฐกิจบนฐานวัฒนธรรม
ผ่านมาแล้วเป็นเวลา 13 ปีในหลายรัฐบาล จนถึงขณะนี้มีการประกาศพื้นที่คุ้มครองฯไปแล้ว 23 แห่ง โดย 2 ชุมชน ที่ประกาศล่าสุดในปีนี้ คือ ชุมชนปกาเกอะญอ บ้านแม่ปอคี จ.ตาก และ ชุมชนชาวเลอูรักลาโว้ย เกาะหลีเป๊ะ-เกาะอาดัง จ.สตูล
แล้วทำไมต้องคุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ?
การคุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์ถือเป็นความจำเป็นทั้งด้านเศรษฐกิจและความมั่นคง ซึ่งจะส่งผลดีต่อการบริหารจัดการของภาครัฐในหลายด้าน
1.เป็นทางเลือกเชิงนโยบายที่จะช่วยลดสถานการณ์ความขัดแย้งในพื้นที่
ตั้งแต่อดีตจนถึงตอนนี้ ความขัดแย้งระหว่างรัฐกับชุมชนในเขตป่า เกิดขึ้นต่อเนื่องมาโดยตลอด อย่างกรณีล่าสุด ที่มีชายชุดดำ ที่ชาวบ้านเชื่อว่าเป็นเจ้าหน้าที่กรมป่าไม้ เข้าไปรื้อและทำลาย ไร่หมุนเวียน ชุมชนปกาเกอะญอ บ้านห้วยหินลาดใน จ.เชียงราย
ขณะนี้ อยู่ระหว่างการตรวจสอบ หลังชาวบ้านยื่นหนังสือถึงผู้ว่าราชการจังหวัด และหน่วยงานต้นสังกัด สำนักจัดการทรัพยากรป่าไม้ที่2 ( เชียงราย ) เพื่อหาผู้กระทำความผิด หรืออีกหลายๆกรณีที่ปรากฏเป็นข่าวและที่รับรู้ของสังคม เช่น กรณีชุมชนกะเหรี่ยงบางกลอย ในพื้นที่อุทยานแห่งชาติแก่งกระจาน จ.เพชรบุรี
การมีพื้นที่คุ้มครองจะมาช่วยให้ มีพื้นที่ทางนโยบายที่จะทำให้ทั้ง 2 ฝ่าย มีพื้นที่ในการคุยกันมากขึ้น และจะช่วยลดสถานการณ์ความขัดแย้งในพื้นที่ลง
2.เกิดผลในเชิงสร้างความมั่นใจให้กับชุมชนชาติพันธุ์ หรือชุมชนดั้งเดิม
หากมีพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พวกเขาจะสามารถพัฒนา ดูแลและคุ้มครองตัวเอง สามารถดำรงวัฒนธรรมดั้งเดิมได้ เช่น ทำการท่องเที่ยวชุมชน วิสาหกิจชุมชน จากศักยภาพทุนวัฒนธรรมต่าง ๆ อย่างการทำเกษตรดั้งเดิม การเลี้ยงผึ้ง ทำกาแฟ อย่างน้อยก็มีความมั่นใจ ว่าทำแล้วไม่เสี่ยง จึงเป็นความสำคัญที่ช่วยทำให้ศักยภาพของกลุ่มชาติพันธุ์เข้มแข็งขึ้น
หากไม่มีการคุ้มครอง กลุ่มชาติพันธุ์ก็จะมีความเสี่ยงที่จะถูกกดทับ หรือ จำกัดศักยภาพลง จนไม่สามารถพัฒนาตนเองขึ้นมาได้ ซึ่งในที่สุดก็เป็นภาระของภาครัฐ ที่จะต้องใช้แนวทางการช่วยเหลือแบบสงเคราะห์
หากกลุ่มชาติพันธุ์มีความเข้มแข็งและใช้ศักยภาพตนเองได้เต็มที่ ก็จะลดภาระของภาครัฐและลดภาระงบประมาณในการช่วยเหลือแบบสงเคราะห์เหมือนที่ผ่านมา
3. เป็นตัวช่วยให้หน่วยงานรัฐ
หากมีการคุ้มครองกลุ่มชาตพิันธุ์ในพื้นที่ จะทำให้หน่วยงานรัฐมีตัวช่วยใหม่ในการดูแลพื้นที่ ซึ่งไม่ใช่เจ้าหน้าที่ หรือคนจากหน่วยงานรัฐเพียงอย่างเดียว แต่เป็นหน้าที่ของชาวบ้านในฐานะเจ้าของพื้นที่ที่อยู่มานาน ซึ่งจะเข้ามามีส่วนร่วมในการเข้ามาดูแลกับหน่วยงานรัฐด้วย ไม่ว่าจะเป็นพื้นที่ป่า หรือ พื้นที่ทรัพยากรต่าง ๆ ซึ่งมีพื้นที่กว้างขวาง เจ้าหน้าที่รัฐเพียงฝ่ายเดียว อาจดูแลไม่ทั่วถึง
ชาวบ้านในพื้นที่จะเข้ามาช่วยดูแล อาจจะทำให้การจัดการดูแลพื้นที่ตอบโจทย์ ทั้ง “ฝั่งวัฒธรรม” และ เรื่อง ”ทรัพยากรธรรมชาติ” มากขึ้น ซึ่งจะเป็นโมเดลสำคัญของการดูแลจัดการทรัพยากรแบบมีส่วนร่วม
แม่ปอคี-เกาะหลีเป๊ะ: พื้นที่ต้นแบบ
พื้นที่ล่าสุดที่เพิ่งประกาศไป 2 แห่ง คือพื้นที่ชุมชนปกาเกอะญอ บ้านแม่ปอคี จ.ตาก และ ชุมชนชาวเลอูรักลาโว้ย เกาะหลีเป๊ะ-เกาะอาดัง จ.สตูล ซึ่งแม้จะประกาศบนบริบทและเหตุผลความจำเป็นที่แตกต่างกัน แต่ก็จะเป็นบทพิสูจน์การเอาจริงเอาจังเชิงนโยบายของภาครัฐ ดังที่ นายกรัฐมนตรี เศรษฐา ทวีสิน ได้ประกาศกลางงานกิจกรรมดนตรีชาติพันธุ์ ใจกลางเมืองหลวง ที่สยามสแควร์ เมื่อวันที่ 16 มี.ค. 2567 ว่า
“ ผมเชื่อมั่นและเห็นคุณค่าของทุกกลุ่มวัฒนธรรมที่มีความหลากหลาย เเละให้ความสำคัญกับการนำทุนทางวัฒนธรรม ภูมิปัญญา องค์ความรู้ต่าง ๆ มาต่อยอดในทางเศรษฐกิจ รัฐบาลพร้อมสนับสนุนและส่งเสริมศักยภาพของพี่น้องกลุ่มชาติพันธุ์ให้ดำรงอยู่อย่างมีเกียรติ มีศักดิ์ศรี มีรายได้ เเละมีคุณภาพชีวิตที่ดี เป็นพลังสร้างสรรค์ เป็นหุ้นส่วนในการพัฒนาประเทศไทยร่วมกันอย่างยั่งยืน ”
ต่อมา สมศักดิ์ เทพสุทิน รองนายกรัฐมนตรี ในฐานะประธานคณะกรรมการขับเคลื่อนการฟื้นฟูวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ชาวเลและชาวกะเหรี่ยง ได้เป็นสักขีพยานร่วมประกาศ และลงนามบันทึกความเข้าใจกับตัวแทนชุมชนบ้านแม่ปอคี พร้อมกับหน่วยงานภาครัฐ และภาคีเครือข่าย เมื่อวันที่ 26 เม.ย.2567
นับเป็นเวลากว่า 2 ปี ชาวบ้านชุมชนปกาเกอะญอ บ้านแม่ปอคี จ.ตาก ที่มีความตื่นตัว ได้มีการหารือกันโดยเริ่มจากการสร้างความเข้าใจในชุมชนก่อนว่า การประกาศพื้นที่คุ้มครองคืออะไร
จากนั้น มีข้อตกลงกันในชุมชน โดยเลือกเอาแนวทางการประกาศพื้นที่คุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์ จากนั้นเริ่มทำข้อมูลพื้นที่ ว่ามีขอบเขตตรงไหนบ้าง เช่น อาณาบริเวณทั้งหมดในเชิงกายภาพ ว่าตรงไหนเป็นพื้นที่อยู่อาศัย ที่ทำกินอย่างไร่หมุนเวียน และพื้นที่จิตวิญญาณ
มีการจัดทำข้อมูลถึงอาณาเขตของการตั้งถิ่นฐานดั้งเดิม ความจำเป็นของการใช้พื้นที่ต่าง ๆ ที่ต้องคุ้มครอง เพื่อกำหนดให้กันพื้นที่ที่มีความจำเป็นในวิถีชีวิตออกจากการเตรียมประกาศอุทยานแห่งชาติแม่เงา ไปจนถึงการสร้างแบรนด์สินค้าผลิตภัณฑ์ชุมชน อย่างแบรนด์ชอเดอ บนศักยภาพทุนนิเวศวัฒนธรรม
จากนั้น มีการนำข้อมูลชุมชนเหล่านี้ มากำหนดกติกาและจัดทำแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาชุมชน 4 ด้าน คือด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม , ด้านการศึกษาการอนุรักษ์ฟื้นฟูและสืบสานวัฒนธรรมชุมชน , ด้านการจัดการเศรษฐกิจบนฐานนิเวศวัฒนธรรมชุมชนและสวัสดิการชุมชน และด้านโครงสร้างการบริหารจัดการชุมชนและภาคีเครือข่าย
พร้อมทั้งมีการขับเคลื่อนความร่วมมือกับหน่วยงานต่างๆ ในระดับจังหวัด โดยพื้นที่นี้ เป็นพื้นที่แรกที่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อขับเคลื่อนพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ บ้านขุนแม่เหว่ย (แม่ปอคี ) จ.ตาก โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดตาก เป็นประธาน
อภินันท์ ธรรมเสนา ผู้จัดการฝ่ายสื่อสารสังคมและขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) กล่าวว่า จากความพร้อมทั้งภายในชุมชน และภายนอก โดยร่วมกันขับเคลื่อน ภายใต้กลไกดังกล่าว ทำให้พื้นที่นี้เป็นความหวังสู่การเป็นพื้นที่ต้นแบบในการเดินหน้าประกาศพื้นที่คุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์
รูปธรรมชัดเจนที่สุด คือ แผนที่เสนอไว้ ที่หน่วยงานราชการต้องทำ ต้องออกมาให้เห็นเป็นรูปธรรม ทั้งแผนฟื้นฟูป่า โครงการฟื้นฟูวัฒนธรรม พัฒนาหลักสูตร พัฒนาท้องถิ่น เพื่อให้เห็นว่าทุกหน่วยงานมาร่วมกันจริง ๆ ไม่ใช่แค่มานั่งประชุมกัน แล้วเปิดพื้นที่คุ้มครอง เพราะ “การเปิดไม่ใช่จุดจบ แต่เป็นจุดเริ่ม”
หลีเป๊ะ: พื้นที่มหากาพย์ข้อพิพาทที่ดิน
จากกระแสความเปลี่ยนแปลงของสถานะเกาะต่างๆ ในหมู่เกาะอาดัง-ราวี จากเคยเป็นเกาะที่ถูกทิ้งร้างไม่มีใครสนใจในสมัยอดีต กลายเป็นสวรรค์ของบรรดานักท่องเที่ยวที่หลั่งไหลเข้ามา สร้างมูลค่าการท่องเที่ยวไม่น้อยกว่า 7,000 ล้านบาทต่อปี จากนั้นก็มีการประกาศเป็นเขตอนุรักษ์ของอุทยานแห่งชาติตะรุเตา ทับซ้อนพื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกิน และพื้นที่ทางจิตวิญญาณ ไปพร้อมกับการขยายตัวอย่างรวดเร็วของธุรกิจการท่องเที่ยว
ผลที่เกิดขึ้น ทำให้เกิดปัญหาการรุกรานอย่างหนัก จากกลุ่มผู้มีอิทธิพลในพื้นที่ กวาดซื้อที่ดินที่อยู่อาศัยของชาวเล แปลงสภาพเป็นรีสอร์ทหรู ทำให้การดำเนินชีวิตของชาวเลมีการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมอย่างรวดเร็ว
ปัญหาสิทธิในที่ดินและทรัพยากรทวีความรุนแรงมากขึ้น ทั้งมีการบีบคั้นให้ชาวเลรื้อถอนบ้าน ห้ามซ่อมแซมบ้านเรือน ขณะที่ในช่วงฤดูมรสุม ชาวเลต้องเผชิญกับสภาพน้ำท่วมขังซ้ำซาก ส่งผลกระทบต่อการใช้ชีวิต ไปจนถึงปัญหาสุขภาพ ซึ่งชี้ให้เห็นถึงขยายตัวของธุรกิจท่องเที่ยวและโรงแรมที่พักกระทบสิทธิชุมชน ความเป็นอยู่ กลายเป็นข้อพิพาทที่ดิน
ปัจจุบัน มีการจับกุมดำเนินคดีต่าง ๆ ทั้งเป็นการบุกรุกทรัพยากรและการไล่รื้อชุมชน โดยพบสภาพปัญหาที่ดินที่มีการทับซ้อนทั้งภาครัฐและเอกชน
- ที่ดินทับซ้อนอุทยาน จำนวน 34 แปลง 27 หลังคาเรือน 30 ครอบครัว
- ที่ดินทับซ้อนเอกชน จำนวน 24 แปลง 24 หลังคาเรือน 28 ครอบครัว
- ที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ์ จำนวน 268 แปลง 247 หลังคาเรือน 281 ครอบครัว
ข้อพิพาทที่ดินเกาะหลีเป๊ะ เป็นปัญหาคาราคาซังมากว่า 30 ปี และดูเหมือนจะมีความหวัง หลัง พล.ต.อ.สุรเชษฐ์ หักพาล รองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติขณะนั้น นั่งหัวโต๊ะคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงกรณีปัญหาข้อพิพาทที่ดินบนเกาะหลีเป๊ะ จนนำไปสู่ขั้นพิสูจน์สิทธิ์ เตรียมเพิกถอนเอกสารสิทธิ์ที่ออกโดยมิชอบ
จากปัญหาที่เกิดขึ้น ทำให้กลุ่มชาติพันธุ์ชาวเล เลือกแนวทางการประกาศพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ เมื่อวันที่ 31 พ.ค. 2567 แม้การประกาศดังกล่าวจะไม่ได้ดำเนินตามหลักการ จนถึงขั้นตอนการจัดทำแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาพื้นที่ออกมาอย่างชัดเจนเหมือนกรณีพื้นที่บ้านแม่ปอคี แต่เนื่องด้วยเป็นพื้นที่กรณีปัญหาเร่งด่วน จึงต้องเร่งประกาศพื้นที่คุ้มครองฯก่อน เพื่อให้เกิดการคุ้มครองชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม
อภินันท์ กล่าวว่าการประกาศพื้นที่คุ้มครองฯ ชาวเลเกาะหลีเป๊ะ-เกาะอาดัง มีความสำคัญ เพราะเป็นการสร้างความมั่นใจว่า การใช้ประโยชน์ที่ดินจากนี้ จะไม่มีใครมาทำอะไรพวกเขา ตราบที่พวกเขาช่วยกันดูแลแบบมีส่วนร่วม
“ต้องย้ำว่านี่ไม่ใช่การให้เอกสารสิทธิ แต่เป็นกรรมสิทธิร่วม มีกฎกติกาชัดเจน และการให้หลักประกันนี้ มันไม่ให้หลักประกันที่เกินไปกว่าสิทธิที่พึงได้ หรือเกินกว่าสิทธิมนุษยชน ที่คนทุกคนมีสิทธิในการที่จะมีบ้าน ที่อยู่อาศัยที่ดี มีที่ทำกินที่ปลอดภัย มีพื้นที่ในการทำพิธีกรรมตามความเชื่อประเพณี คือเป็นแนวทางที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหา ที่เชื่อว่าจะนำไปสู่ความยั่งยืน บนฐานที่ขุมชนมีความเข้มแข็ง ”
พื้นที่คุ้มครองฯ พิสูจน์ถึงความสำคัญของกฎหมาย
ร่างพ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร และกำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ โดยเป็นร่างกฎหมายที่พัฒนามาจากแนวคิดของมติครม. แนวนโยบายในการฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวเล เมื่อวันที่ 2 มิ.ย. 2553 และ แนวนโยบายในการคุ้มครองวิถีชีวิตชาวกะเหรี่ยง เมื่อวันที่ 3 ส.ค. 2553
ที่ผ่านมา การใช้มติคณะรัฐมนตรี ยังไม่ได้รับการยอมรับหรือปฏิบัติตามของบางหน่วยงาน โดยเฉพาะกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และมักอ้างเรื่องที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายที่มีอยู่อย่าง พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า
อภินันท์ มองว่ามติครม.เป็นเพียงแนวปฏิบัติ แต่มติครม. ไม่มีประโยชน์ในเชิงข้อบังคับ เพราะฉะนั้น เมื่อจะทำเขตพื้นที่คุ้มครองฯ จึงเป็นการลองทำดู แต่ขัดกฎหมายอื่นไม่ได้ จึงทำให้ต้องมีร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้
อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่ทุกชุมชนกลุ่มชาติพันธุ์ จะเป็นเขตพื้นที่คุ้มครองฯเมื่อกฎหมายมีผลบังคับใช้ ซึ่งคำว่า เขตพื้นที่คุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์ ไม่ได้หมายถึงชุมชนชาติพันธุ์ทั้งหมด แต่หมายความว่า หมู่บ้านใดจะเป็นพื้นที่คุ้มครอง ก็ต้องเข้าสู่กระบวนการตามกฎหมาย
“ก่อนประกาศต้องมีการทำข้อมูล ทำแผน เสนอคณะกรรมการตามกฎหมายก่อน เมื่อคณะกรรมการเห็นพ้องแล้ว ให้มีการตั้งคณะกรรมการบริหารจัดการพื้นที่ ซึ่งจะเป็นกลไก การจัดการร่วม ( co-management ) มีทั้งภาคราชการ ชุมชน และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ร่วมกันบริหารจัดการพื้นที่ จะว่าไปแล้ว สิ่งนี้คือเรื่องใหม่ไหม ก็ไม่ แต่หัวใจ คือชาวบ้านมีสิทธิเลือกเอง จากเดิมที่อาจเป็น ตัวแทน อย่างกำนันผู้ใหญ่บ้าน หรือคนที่ไม่ใช่ตัวแทนจริงๆเลือกให้ ”
ดังนั้น ร่างกฎหมายดังกล่าวจึงมีความสำคัญและมีความสัมพันธ์กับ 23 พื้นที่คุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์ กล่าวคือ ทั้ง 23 พื้นที่นำร่อง ทราบอยู่แล้วว่ากฎหมายเตรียมประกาศ เพราะฉะนั้นระหว่างที่กฎหมายจะออก ชุมชนไหนที่ประกาศบนความจำเป็นเร่งด่วน และยังทำข้อมูลและแผนพัฒนาได้ไม่ครบ ก็สามารถดำเนินการก่อนได้เลย เพราะ 3-4 เดือนจากนี้ หากกฎหมายมีผลบังคับใช้ก็ต้องเข้าสู่ขั้นตอนตามกฎหมาย และเดินหน้าตามกระบวนการได้ทันที
แม้ว่าขณะนี้ การเดินหน้าสร้างพื้นที่คุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์อยู่ในช่วงเริ่มต้น แต่หากหลังจากกฎหมายมีผลบังคับใช้ การพัฒนาพื้นที่ต้นแบบอย่างชุมชนปกาเกอะญอบ้านแม่ปอคี และพื้นที่นำร่องที่มีปัญหามายาวนาน อย่างชุมชนชาวเล เกาะหลีเป๊ะ จ.สตูล สามารถแก้ปัญหาได้และเกิดการพัฒนาตามศักยภาพของชุมชนได้
นั่นก็จะเป็นพิสูจน์ให้เห็นว่ากฎหมายมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อกลุ่มชาติพันธุ์ และทั้งสองพื้นที่จะเป็นแบบอย่างให้กับกลุ่มชาติพันธุ์ในพื้นที่อื่น ใช้เป็นแนวทางการแก้ปัญหาของตัวเอง เพื่อนำไปสู่การพัฒนาอย่างยั่งยืนได้
